Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 марта 2017 г. N 64-КГ16-9 Суд отменил принятые по делу судебные акты, которыми производство по делу прекращено, и направил дело в суд первой инстанции для рассмотрения по существу, поскольку вопросы о нарушении оспариваемым актом прав истцов и его соответствии нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, подлежат разрешению в судебном заседании при рассмотрении административного иска по существу

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 марта 2017 г. N 64-КГ16-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Кузнецова A.Т. и Истратова ... И. на определение Сахалинского областного суда от 11 ноября 2015 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 4 февраля 2016 года по делу по административному иску Кузнецова А.Т. и Истратова П.И. о признании недействующей статьи 2 Закона Сахалинской области от 18 ноября 2014 года N 72-ЗО "О порядке формирования представительных органов муниципальных районов, а также о порядке избрания и полномочиях глав муниципальных образований в Сахалинской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что судебные постановления подлежат отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

13 ноября 2014 года Сахалинской областной Думой принят Закон Сахалинской области N 72-ЗО "О порядке формирования представительных органов муниципальных районов, а также о порядке избрания и полномочиях глав муниципальных образований в Сахалинской области" (далее - Закон).

Статьёй 2 указанного Закона закреплены порядок избрания и полномочия главы муниципального образования в Сахалинской области.

Законом Сахалинской области от 8 июля 2015 года N 55-30 в статью 2 Закона внесены изменения:

1) часть 2 изложена в следующей редакции:

"2. Глава муниципального образования в Сахалинской области, наделенного статусом городского округа, являющегося административным центром Сахалинской области, избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию.";

2) дополнена частями 2.1 и 2.2 следующего содержания:

"2.1. Глава муниципального образования в Сахалинской области, наделенного статусом городского округа, с численностью населения 35000 и более человек (за исключением городского округа, являющегося административным центром Сахалинской области), избирается представительным органом данного муниципального образования из своего состава и исполняет полномочия его председателя.

2.2. Глава муниципального образования в Сахалинской области, наделенного статусом городского округа, с численностью населения менее 35000 человек, избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию.".

Кузнецов А.Т. и Истратов П.И., жители муниципальных образований "Корсаковский городской округ" и "Холмский городской округ" Сахалинской области, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующей статьи 2 Закона (в редакции Закона Сахалинской области от 8 июля 2015 года N 55-30), ссылаясь на её противоречие положениям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". По мнению истцов, оспариваемой нормой нарушено их активное избирательное право, при принятии Закона Сахалинской области о внесении изменений в статью 2 была нарушена установленная законодательством процедура.

Определением Сахалинского областного суда от 11 ноября 2015 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 4 февраля 2016 года, производство по настоящему административному делу на основании пункта 3 части 1 статьи 128 и статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прекращено.

Определением судьи Сахалинского областного суда от 10 августа 2016 года отказано в передаче кассационной жалобы административных истцов для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Кузнецов А.Т. и Истратов П.И., в кассационной жалобе, поступившей в Верховный Суд Российской Федерации, просят указанные судебные акты отменить и направить дело в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 24 октября 2016 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 9 января 2017 года передано для рассмотрения по существу в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия считает, что такие нарушения норм материального и процессуального права были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Прекращая производство по делу, суд первой инстанции со ссылкой на положения пункта 3 части 1 статьи 128 и часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации указал, что Кузнецов А.Т. и Истратов П.И. не являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом. В отношении них данный акт не применялся, следовательно, он не затрагивает их прав, свобод и законных интересов. Сам факт проживания административных истцов на территории муниципальных образований "Корсаковский городской округ" и "Холмский городской округ" Сахалинской области и принадлежности к местному сообществу не предопределяет автоматически признание их в качестве субъектов, правомочных выступать в рамках абстрактного нормоконтроля в защиту общих интересов данных муниципальных образований.

Суд апелляционной инстанции Сахалинского областного суда с данными выводами суда и принятым им решением согласился.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает выводы судов ошибочными, основанными на неверном толковании норм материального и процессуального права.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1-3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (статья 32, части 1 и 2). При этом в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, право на участие в его осуществлении в условиях конституционно установленного режима равноправия граждан Российской Федерации, в том числе путем выборов в органы местного самоуправления (статьи 12 и 19; статья 130, часть 2, Конституции Российской Федерации).

Применительно к вопросам, связанным с осуществлением законодательного регулирования в сфере избирательных прав граждан на уровне субъектов Российской Федерации, соответствующие законы субъектов Российской Федерации выступают в качестве конкретизирующего нормативного регулятора. Они носят вторичный характер и производны от базового правового регулирования, устанавливаемого Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, в частности Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Законодатель субъекта Российской Федерации, вводя конкретные избирательные процедуры, должен, учитывая особенности предмета правового регулирования, предусматривать и необходимые дополнительные гарантии избирательных прав граждан. При этом он связан требованием статьи 76 Конституции Российской Федерации, в силу которого законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, и во всяком случае не должен снижать уровень федеральных гарантий избирательных прав, обеспечиваемый в Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Законодатель субъекта Российской Федерации не вправе также вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод и тем более - устанавливать такие процедуры и условия, которые затрагивают само существо права на свободные выборы. Такое толкование положений законодательства соответствует позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 11 марта 2008 года N 4-П и от 24 декабря 2012 года N 32-П.

Частью 2 статьи 2 Закона в редакции, действовавшей до 8 июля 2015 года, был установлен единый для всех городских округов Сахалинской области порядок избрания и наделения полномочиями глав муниципальных образований. Глава муниципального образования в Сахалинской области, наделенного статусом городского округа, избирался на муниципальных выборах и возглавлял местную администрацию.

Следовательно, административные истцы, проживающие в городских округах в Сахалинской области, до принятия оспариваемого нормативного акта избирали на муниципальных выборах главу муниципального образования и имели возможность реализовать свое пассивное избирательное право на выборы главами муниципальных образований путем прямого волеизъявления.

Статьей 2 Закона в редакции Закона Сахалинской области от 8 июля 2015 года N 55-ЗО изменен порядок избрания глав муниципальных образований в Сахалинской области, наделенных статусом городского округа. Глава муниципального образования, наделенного статусом городского округа, с численностью населения 35000 и более человек (за исключением городского округа, являющегося административным центром Сахалинской области), избирается представительным органом данного муниципального образования из своего состава. В то время как, глава муниципального образования в Сахалинской области, наделенного статусом городского округа, являющегося административным центром Сахалинской области, и глава муниципального образования в Сахалинской области, наделенного статусом городского округа, с численностью населения менее 35000 человек, продолжает избираться на муниципальных выборах и возглавлять местную администрацию.

Кузнецов А.Т. и Истратов П.И., проживающие в названных городских округах, указывают, что в связи с установленным правовым регулированием они лишены права избирать главу муниципального образования путем прямых муниципальных выборов.

В силу части 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если по мнению этого лица созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных данным Кодексом и другими федеральными законами.

Пункт 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предписывает судье отказывать в принятии административного искового заявления в случае, если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта не следует, что этими актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца. Следовательно, судья вправе отказать в принятии административного иска (прекратить производство по делу) со ссылкой на пункт 3 части 1 статьи 128 названного Кодекса только в случае, когда оспариваемый нормативный правовой акт очевидно и бесспорно не затрагивает права, свободы и законные интересы административного истца.

При наличии доводов административных истцов о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта нарушают их активное избирательное право, противоречат Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также приняты с нарушением процедуры, у судов отсутствовали основания полагать, что данный акт очевидно и бесспорно их права, свободы и законные интересы не затрагивает.

Вопросы о нарушении оспариваемым актом прав истцов, о соблюдении процедуры принятия Закона и его соответствии нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, подлежат разрешению в судебном заседании при рассмотрении административного иска по существу.

Таким образом, обжалуемые судебные постановления приняты с существенным нарушением норм процессуального и материального права, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

определение Сахалинского областного суда от 11 ноября 2015 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 4 февраля 2016 года отменить, направить настоящее административное дело по административному иску Кузнецова А.Т. и Истратова П.И. в Сахалинский областной суд для рассмотрения по существу.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Корчашкина Т.Е.