Письмо Ассоциации российских банков от 15 марта 2017 г. N А-01/5-158-1 "О проекте федерального закона N 1120209-6"

Ассоциация российских банков ранее уже направляла заключение на проект федерального закона N 1120209-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Законопроект), которое было подготовлено нами по итогам опроса банков - членов АРБ до момента принятия Законопроекта в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (исх. N А-01/5-556 от 31.10.2016).

Однако в связи с тем, что 21 декабря 2016 г. Законопроект принят в первом чтении и в рамках подготовки ко второму чтению Министерством финансов Российской Федерации разработан проект поправок к Законопроекту, содержание которых совершенно не отражает позицию банковского сообщества, Ассоциацией совместно с банками - членами АРБ подготовлено обновленное заключение на Законопроект (прилагается).

Ассоциация выражает надежду, что замечания банковского сообщества будут учтены при рассмотрении Законопроекта во втором чтении.

Приложение: на 4 л.

Президент

Г.А. Тосунян

Заключение
Ассоциации российских банков
на проект федерального закона N 1120209-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и проект поправок к этому Законопроекту, разработанных Министерством финансов
Российской Федерации

Ассоциация российских банков совместно с банками - членами АРБ проанализировала проект федерального закона N 1120209-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Законопроект) и проект поправок к Законопроекту, разработанный Министерством финансов Российской Федерации, и считает необходимым обратить внимание на следующие наиболее важные вопросы.

1. Законопроект разработан в целях защиты интересов государства при размещении средств государственными корпорациями, государственными компаниями, федеральными унитарными предприятиями, имеющими стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, Федеральным казначейством, государственными внебюджетными фондами, Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства в кредитных организациях.

Законопроект наделяет Правительство Российской Федерации полномочием по установлению требований к кредитным организациям на территории Российской Федерации, в которых вправе открывать банковские счета, банковские вклады, приобретать ценные бумаги хозяйственные общества и федеральные унитарные предприятия, имеющие стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, государственные компании и государственные корпорации, а также Федеральное казначейство, государственные внебюджетные фонды, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Кредитные организации, имеющие право оказывать банковские услуги той или иной категории государственных организаций, должны быть включены в соответствующий перечень, сформированный Правительством Российской Федерации и опубликованный Банком России на своем официальном сайте.

Проект поправок расширяет сферу действия Законопроекта, в частности, распространяет требования, предусмотренные Законопроектом, также на публично-правовые компании и хозяйственные общества, находящиеся под прямым или косвенным контролем федеральных унитарных предприятий, имеющих стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, указанных в статье 2 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон N 161-ФЗ).

Кроме того, проект поправок наделяет Правительство Российской Федерации дополнительным полномочием по выделению из числа тех кредитных организаций, которые соответствуют всем формальным требованиям, необходимым для работы с государственными средствами, отдельных кредитных организаций, не имеющих право на осуществление такого банковского обслуживания, в том числе в связи с действием в отношении Российской Федерации мер санкционного воздействия.

При этом Законопроектом предлагается установить административную ответственность в виде административного штрафа для самих государственных организаций и их должностных лиц, а также для кредитных организаций за несоблюдение установленных федеральным законодательством и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации требований при осуществлении банковского обслуживания государственных организаций.

Ассоциация российских банков согласна с мнением разработчиков Законопроекта и проекта поправок о необходимости усиления защиты интересов государства при размещении государственных средств в кредитных организациях, тем более в текущих условиях финансовой нестабильности в России и мире.

Однако считаем необходимым заметить, что ограничение кредитных организаций в оказании банковских услуг государственным организациям может привести к ограничению конкуренции в сфере банковских услуг в силу статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Кроме того, подобное законодательное регулирование повлечет за собой снижение позиции банков на финансовом рынке регионов. Многие государственные организации заинтересованы в продолжении работы со средними и малыми банками, в том числе банками регионального уровня, поскольку на протяжении продолжительного периода времени такие банки являются надежными партнерами для них.

Для обеспечения цивилизованной конкуренции на рынке банковских услуг представляется необходимым создать для кредитных организаций на территории Российской Федерации равные возможности по привлечению средств государственных организаций.

Одним из наиболее спорных критериев для определения перечня "привилегированных" кредитных организаций, которые могут осуществлять банковское обслуживание государственных организаций, является минимальный размер собственных средств (капитала) кредитной организаций.

В настоящее время требования к размеру собственных средств (капитала) кредитных организаций, необходимые для привлечения средств государства и внебюджетных фондов, значительно превышают установленные законом требования к кредитным организациям для получения банковских лицензий, в частности:

- средства федерального бюджета допустимо размещать в форме банковских депозитов в тех кредитных организациях, размер собственных средств (капитала) которых составляет не менее 250 млрд руб. (Приказ Казначейства России от 05.09.2016 N 17н);

- временно свободные средства государственных внебюджетных фондов Федерального фонда обязательного медицинского страхования и территориальных фондов обязательного медицинского страхования могут быть размещены только в тех кредитных организациях, размер собственных средств (капитала) которых составляет не менее 250 млрд руб. (Постановления Правительства РФ от 31.12.2010 N 1225, от 27.01.2012 N 38, от 24.12.2012 N 1396);

- специальный счет фонда капитального ремонта может быть открыт в российских кредитных организациях, размер собственных средств (капитала) которых составляет не менее 20 млрд руб. (часть 2 статьи 176 Жилищного кодекса Российской Федерации);

- временно свободные средства государственной корпорации, государственной компании могут быть инвестированы в ценные бумаги кредитной организации, размер собственных средств (капитала) которой составляет не менее 10 млрд руб. (подпункт "г" пункта 8 Правил инвестирования временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21.12.2011 N 1080); и т. д.

Указанные требования являются жесткими, поскольку создают необоснованные преимущества для небольшой группы кредитных организаций, обеспечивают им более выгодные условия деятельности путем передачи государственного или муниципального имущества, существенно ограничивают межбанковскую конкуренцию.

На сегодняшний день требованиям о размещении средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов в кредитных организациях, размер собственных средств (капитала) которых составляет не менее 250 млрд руб., соответствует всего 7 банков, 5 из которых являются банками с государственным участием. Получается, что государственные корпорации и иные государственные структуры предписывают своим дочерним и подведомственным организациям заключать договоры о получении финансовых услуг (открытие счетов, размещение средств на депозитах и т. д.) именно с государственными банками. Таким образом, государственные средства поддерживают ликвидность именно государственных банков. Это ставит другие банки в неравные конкурентные условия по сравнению с ними, а также создает угрозу рыночному функционированию банковской системы Российской Федерации (особенно на региональном уровне). Узкому кругу банков предоставляется неконкурентное преимущество по сравнению с другими кредитными организациями.

Действующее законодательство о защите конкуренции прямо запрещает недобросовестную конкуренцию, устанавливает запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Банку России принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а также созданию дискриминационных условий, при которых хозяйствующие субъекты поставлены в неравное положение по сравнению с другими.

В этой связи во избежание ограничения конкуренции на рынке финансовых услуг требования Правительства Российской Федерации к кредитным организациям, имеющим право осуществлять банковское обслуживание государственных организаций, должны быть обоснованными и максимально четкими.

По мнению Ассоциации, при определении требований к кредитным организациям следует исходить из оценки кредитных организаций не столько по размеру их собственных средств, сколько по пруденциальным показателям финансовой устойчивости. При этом целесообразно предусмотреть возможность обжалования факта невключения кредитной организации в соответствующий перечень.

2. Нецелесообразным представляется критерий "системной значимости" кредитной организации как обязательного требования для обслуживания государственных организаций (в том числе федеральных унитарных предприятий, имеющих стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации). Данное ограничение необоснованно сузит круг банков, в которых смогут обслуживаться указанные государственные организации. Многие крупные и средние банки с широкой региональной сетью, с направленностью на обслуживание и кредитование широкого круга секторов экономики не смогут рассчитывать на привлечение указанных государственных организаций в ряды своих клиентов.

По мнению Ассоциации, следует исключить из Законопроекта критерий "системной значимости" банка, поскольку для защиты интересов государства и диверсификации рисков размещения государственных средств в разных банках достаточной является совокупность иных предъявляемых к банкам ограничений (в том числе требования по пруденциальным показателям, участие в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации).

3. Помимо вышеизложенного, в целях минимизации возможных негативных последствий от ограничения конкуренции на рынке банковских услуг в процессе обслуживания государственных организаций, для повышения степени защищенности небольших, но "жизнеспособных" и финансово устойчивых региональных банков целесообразно предусмотреть полномочие Банка России в исключительных случаях предоставлять иным кредитным организациям, не соответствующим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, право на банковское обслуживание государственных организаций. При этом одним из условий отбора Банком России управомоченных кредитных организаций должен признаваться факт раскрытия кредитной организацией надзорной (пруденциальной) информации о своем финансовом положении государственным органам и государственным организациям. Указанное предложение Ассоциации согласовано с Банком России.

Следует заметить, что предложение о допуске банков, раскрывших данные своей надзорной отчетности, к работе с государственными средствами неоднократно было озвучено руководством Банка России на различных площадках, в том числе направлено на рассмотрение Председателю Правительства Российской Федерации Д.А. Медведеву.