Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 февраля 2017 г. N 14-АПГ16-23 Об оспаривании отдельных положений Правил благоустройства территорий городского округа город Воронеж, утв. решением Воронежской городской Думы от 19 июня 2008 г. N 190-II

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 февраля 2017 г. N 14-АПГ16-23

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.,

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело

по административному исковому заявлению Берга О.В. и Воронежской региональной общественной организации инвалидов "Импульс"

о признании недействующими отдельных положений Правил благоустройства территорий городского округа город Воронеж, утверждённых решением Воронежской городской Думы от 19 июня 2008 г. N 190-II,

по апелляционной жалобе Берга О.В. и Воронежской региональной общественной организации инвалидов "Импульс"

на решение Воронежского областного суда от 28 сентября 2016 г., которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е. о законности решения суда, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

19 июня 2008 г. решением Воронежской городской Думы N 190-II утверждены Правила благоустройства территорий городского округа город Воронеж (далее - Правила), которые были опубликованы 10 июля 2008 г. в официальном издании "Воронежский курьер", N 76.

В пункте 2.2 Правил содержится понятие прилегающей территории. Это территория, непосредственно примыкающая к границам здания, строения, сооружения, ограждению территории, занимаемой организацией, строительной площадкой, контейнерной площадкой (либо местом складирования крупногабаритных отходов, крупногабаритного мусора); к объектам торговли и оказания услуг, конструкциям и техническим приспособлениям для размещения рекламных изображений, сооружений и иных объектов, в том числе земельным участкам, находящимся в собственности, владении, пользовании, аренде юридических или физических лиц, в отношении которой осуществляется благоустройство на основании добровольно заключаемых соглашений о проведении работ по благоустройству прилегающей территории.

В соответствии с пунктом 3.2 раздела 3 "Основные положения об организации благоустройства и содержания территорий" Правил юридические, должностные лица и граждане обязаны, в частности:

- соблюдать и поддерживать чистоту и порядок на всей территории городского округа, в том числе на прилегающих, придомовых и обособленных территориях в соответствии с Правилами (абзац второй);

- обеспечивать удовлетворительное содержание прилегающих, придомовых и обособленных территорий за счёт собственных средств самостоятельно либо путём заключения договоров со специализированными предприятиями (абзац третий);

- осуществлять благоустройство прилегающих, придомовых и обособленных территорий только на основании согласованных с уполномоченными органами проектов, которые предусматривают весь комплекс работ, влияющих на их художественную выразительность, и планов комплексного благоустройства (абзац четвёртый);

- постоянно поддерживать в надлежащем техническом и эстетическом состоянии находящиеся на обслуживании здания, сооружения, детские и спортивные площадки, павильоны, киоски, средства наружной рекламы и информации, покрытия улиц и тротуаров, бордюры, ливнеприёмные и смотровые колодцы, строительные и ремонтные площадки и прилегающие к ним территории (абзац двенадцатый).

Раздел 7-I "Внешний вид и содержание фасадов зданий и сооружений" Правил содержит следующие предписания:

- внешний вид фасадов зданий (сооружений), расположенных по красной линии (линии застройки) основных магистральных улиц городского округа город Воронеж, определённых в приложении к Правилам, должен соответствовать паспорту фасада здания (сооружения) (далее - паспорт фасада, пункт 7-I.2);

- паспорт фасада изготавливается уполномоченным органом местного самоуправления по инициативе их собственников, владельцев, а также органов местного самоуправления и утверждается уполномоченным органом местного самоуправления (администрация городского округа город Воронеж в лице управления главного архитектора) в порядке, установленном нормативным правовым актом администрации городского округа город Воронеж (пункт 7-I.3);

- форма паспорта фасада, требования к конструктивным элементам и дополнительному оборудованию фасадов, информационным элементам и устройствам фасадов, рекламным конструкциям на фасадах, порядку их размещения, а также их технические характеристики устанавливаются нормативными правовыми актами администрации городского округа город Воронеж (пункт 7-I.4);

- собственники, владельцы зданий (сооружений) и иные лица, на которых возложены обязанности по их содержанию, обязаны содержать фасады в надлежащем состоянии, соответствующем утверждённому паспорту фасада, сохранять архитектурно-художественный облик зданий (сооружений), выполнять требования, предусмотренные действующим законодательством, правилами и нормами технической эксплуатации зданий, строений и сооружений, Правилами и нормативными правовыми актами администрации городского округа город Воронеж (пункт 7-I.5);

- в целях обеспечения надлежащего состояния фасадов, сохранения архитектурно-художественного облика зданий (сооружений) пункт 7-I.6 содержит перечень действий, какие запрещено совершать в отношении фасадов, пункт 7-I.7 предусматривает обязанность по организации работ по удалению с фасада самовольно произведённых надписей, а также самовольно размещённой информационно-печатной продукции, информационных элементов и устройств фасадов, пункт 7-I.8 - обязанность при осуществлении работ по благоустройству прилегающих к зданию (сооружению) территорий (тротуаров, отмосток, дорог) обеспечить восстановление повреждённых в процессе работ элементов фасадов, гидроизоляции, отмосток;

- изменения фасада, не являющиеся реконструкцией, осуществляются в соответствии с утверждённым паспортом фасада, либо в случаях, установленных нормативными правовыми актами администрации городского округа город Воронеж, на основании согласованного архитектурного решения фасада, в установленном порядке (пункт 7-I.9);

В соответствии с пунктом 8.17 Правил брошенные или оставленные материалы (древесина, железобетонные изделия, металлические конструкции, брошенные кузова и части автотранспорта и агрегатов (лом металлов) и иные движимые вещи) убираются предприятиями, учреждениями и организациями, ответственными за уборку соответствующей территории.

Берг О.В., являющийся собственником здания, и Воронежская региональная общественная организация инвалидов "Импульс", арендатор этого здания, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведённых предписаний Правил ввиду их несоответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, считая, что оспариваемые положения Правил приняты Воронежской городской Думой с превышением полномочий.

По мнению административных истцов, подлежат признанию недействующими пункты 2.2, 3.2 (абзацы второй-четвёртый, двенадцатый) Правил в той мере, в которой они предусматривают отнесение к прилегающей территории земельного участка, не находящегося во владении или пользовании соответствующих лиц; пункты 7-I.2-7-I.9 Правил в части обязанности собственника зданий и сооружений выполнять требования паспорта фасада здания, сооружения; пункт 8.17 Правил в части слов "или оставленные" и "иные движимые вещи", полагая его содержание неопределённым из-за отсутствия установления срока нахождения оставленных вещей, а также считая, что этой нормой установлен иной порядок эвакуации автомобилей.

Решением Воронежского областного суда от 28 сентября 2016 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Берг О.В. и Воронежская региональная общественная организация инвалидов "Импульс" просят судебный акт отменить ввиду неправильного применения норм материального права и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов апелляционной жалобы Воронежской городской Думой и прокуратурой Воронежской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному и другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 25 части 1 статьи 16 поименованного Закона к вопросам местного значения городского округа отнесены утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа, а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Согласно абзацу восемнадцатому части 1 статьи 2 этого же Закона благоустройство территории поселения (городского округа) - это комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

Представительным органом муниципального образования города Воронеж является Воронежская городская Дума (далее - городская Дума), имеющая полномочия по установлению общеобязательных правил на территории города Воронеж, включая утверждение правил благоустройства территории городского округа (пункт 12.1 части 2 статьи 29 Устава городского округа город Воронеж, утверждённого постановлением Воронежской городской Думы от 27 октября 2004 г. N 150-1).

Суд первой инстанции, проанализировав в системном единстве приведённые правовые предписания, пришёл к верному выводу о том, что оспариваемый нормативный акт принят городской Думой в пределах предоставленных полномочий с соблюдением порядка принятия данного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования.

Правильной является позиция суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания не действующими в оспариваемой части пунктов 2.2 и 3.2 Правил, поскольку вопреки утверждению административных истцов названные нормы не возлагают на физических и юридических лиц помимо их воли обязанности по содержанию иных территорий, кроме земельных участков, находящихся в собственности или владении на основании договоров, а также не понуждают лиц, не являющихся собственниками или законными владельцами земельных участков, к выполнению установленных данными нормами обязанностей.

Действительно, федеральное законодательство (статья 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 40, 41 и 42 Земельного кодекса Российской Федерации, Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", регулирующий отношения в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, статьи 37-39 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды") бремя содержания имущества возлагает на его собственника, если иное не предусмотрено законом или договором.

Между тем, как следует из содержания оспариваемых пунктов 2.2 и 3.2 Правил в их системной взаимосвязи, прилегающей территорией, в отношении которой осуществляется благоустройство и возлагается обязанность по её содержанию, признаётся только та территория, в отношении которой на добровольных началах заключается соглашение о проведении работ по благоустройству названных территорий.

Таким образом, приведённые пункты Правил предписывают соблюдать и поддерживать чистоту и порядок на прилегающих территориях, обеспечивать их удовлетворительное содержание, благоустройство и т.д. только в случае добровольного заключения соглашений о проведении соответствующих работ лицами, которые не являются собственниками или законными владельцами таких территорий.

Орган местного самоуправления, осуществив такое правовое регулирование, выполнил предписания федерального законодателя установить в Правилах благоустройства порядок участия собственника зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий.

Установление требований к внешнему виду фасадов в оспариваемых пунктах раздела 7-1 Правил в силу прямого указания в пункте 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ также является полномочием органа местного самоуправления.

Отказывая в удовлетворении требований в указанной части, суд правомерно исходил из того, что предусмотренная положениями пунктов 7-I.2-7-I.9 Правил обязанность собственников зданий выполнять требования паспорта фасада не может рассматриваться как нарушение имущественных прав собственника, установленных статьёй 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку требования к внешнему виду и содержанию фасадов зданий и сооружений, установленные названными пунктами, имущественными отношениями, подлежащими урегулированию гражданским законодательством не являются, а носят публичный характер.

Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, права на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников (пункт 1 статьи 1, пункт 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации).

К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к административным отношениям гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (пункт 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Следовательно, судом первой инстанции обоснованно указано на отсутствие противоречий оспариваемых норм федеральному законодательству.

Вместе с тем, Судебная коллегия находит ошибочным вывод суда о соответствии федеральному законодательству в оспариваемой части пункта 8.17 Правил.

Отказывая в удовлетворении этих требований, суд первой инстанции исходил из того, что целью правового регулирования этой нормы является уборка названного в ней имущества именно теми предприятиями, учреждениями и организациями, которые ответственны за уборку соответствующей территории.

При этом суд первой инстанции правильно констатировал, что пункт 8.17 не регулирует отношения, связанные с задержанием транспортного средства в целях пресечения нарушений правил эксплуатации, его использования и управления, предусмотренных конкретными статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и перечисленных в статье 27.13 поименованного Кодекса, обоснованно не усмотрев противоречий между названными нормами.

Однако суждение суда о несостоятельности довода административных истцов о неопределенности оспариваемого предписания со ссылкой на статью 226 Гражданского кодекса Российской Федерации является ошибочным.

В силу пункта 1 статьи 226 Гражданского кодекса Российской Федерации движимые вещи, брошенные собственником или иным образом оставленные им с целью отказа от права собственности на них (брошенные вещи), могут быть обращены другими лицами в свою собственность в порядке, предусмотренном пунктом 2 поименованной статьи.

Лицо, в собственности, владении или пользовании которого находится земельный участок, водный объект или иной объект, где находится брошенная вещь, стоимость которой явно ниже суммы, соответствующей пятикратному минимальному размеру оплаты труда, либо брошенные лом металлов, бракованная продукция, топляк от сплава, отвалы и сливы, образуемые при добыче полезных ископаемых, отходы производства и другие отходы, имеет право обратить эти вещи в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении вещи в собственность (пункт 2).

Сопоставление содержания пункта 8.17 Правил и статьи 226 названного Кодекса свидетельствует о том, что норма муниципального правового акта не является воспроизведением федеральной нормы, регулирующей отношения права собственности на движимые вещи, от которых собственник отказался, а фактически определяет правовую судьбу любого движимого имущества, так как предоставляет право убрать помимо воли собственника оставленные им иные движимые вещи с любой территории города Воронежа, в том числе с территорий, относящихся к землям общего пользования, независимо от причин оставления и стоимости вещей, конкретного места и времени нахождения их на той или иной территории, не принадлежащей предприятиям, учреждениям и организациям, а являющимися лишь ответственными за её уборку.

Исходя из буквального содержания пункта 8.17 Правил, расположенного в главе 3, устанавливающей правила организации уборки городских территорий и включающую в понятие "уборка" уборку отходов, мусора, грязи, снега и скола льда, обработку противогололёдными реагентами (пункт 8.1) данная норма не регулирует отношения, связанные с уборкой территорий.

Исходя из изложенного Судебная коллегия утверждения административных истцов о неопределённости пункта 8.17 Правил в оспариваемой части считает обоснованными, а решение суда незаконным, подлежащим отмене с вынесением нового судебного акта о признании указанной нормы не действующей с момента вступления решения в законную силу в отношении слов "или оставленные", "и иные движимые вещи", то есть в той части, в которой она оспаривается административными истцами, поскольку в силу части 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям.

Руководствуясь статьями 307-310 Кодекса административного судопроизводства, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Воронежского областного суда от 28 сентября 2016 г. в части отказа в удовлетворении требований Берга О.В. и Воронежской региональной общественной организации инвалидов "Импульс" о признании недействующим пункта 8.17 Правил благоустройства территорий городского округа город Воронеж, утверждённых решением Воронежской городской Думы от 19 июня 2008 г. N 190-II, отменить и принять в этой части новое решение, которым признать с момента вступления в законную силу решения суда недействующим пункт 8.17 Правил благоустройства территорий городского округа город Воронеж, утверждённых решением Воронежской городской Думы от 19 июня 2008 г. N 190-II, в части слов "или оставленные", "и иные движимые вещи".

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Берга О.В. и Воронежской региональной общественной организации инвалидов "Импульс" - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.