Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 17263-7 "О внесении изменения в главу 1 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" (о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования), внесенный Парламентом Республики Северная Осетия - Алания

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 16 февраля 2017 года (протокол N 29, пункт 41) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 17263-7 "О внесении изменения в главу 1 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" (о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования), внесенный Парламентом Республики Северная Осетия - Алания.

Законопроектом предлагается внести изменение в главу I Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об образовании) и дополнить ее новой статьей, предусматривающей возможность перераспределения полномочий в сфере образования между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В связи с данной законодательной инициативой в рамках своего ведения Комитет отмечает следующее.

Согласно пояснительной записке законопроект направлен на обеспечение реализации субъектами Российской Федерации имеющегося у них права перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования. При этом, по мнению Комитета, достаточных оснований для внесения предлагаемого изменения не имеется.

Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставил субъектам Российской Федерации право своими законами осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (за исключением ряда полномочий органов местного самоуправления, обеспечивающих конституционный принцип самостоятельности муниципальных образований). При этом такое перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего данный закон (часть 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

Полагаем, что указанный новой правовой институт должен применяться с учетом следующих правовых позиций.

Во-первых, исходя из принципа юридической иерархии актов, возможность перераспределения законом субъекта Российской Федерации полномочий, разграниченных отраслевым федеральным законом, может быть возможна лишь в том случае, если в соответствующем отраслевом федеральном законе предполагается такое перераспределение. Такой подход закреплен положениями части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 28 декабря 2016 г. N 494-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Во-вторых, следует отметить, что при перераспределении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления необходимо руководствоваться нормами статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ (далее - Хартия), являющейся составной частью российской правовой системы и нормативным правовым актом более высокой юридической силы, чем федеральный закон (часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации), и, прежде всего, установленным ею принципом субсидиарности (части 3, 4 статьи 4 Хартии): осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам; передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии; предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными; они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом; необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.

Также необходимо учитывать, что полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования достаточно широки (подпункты 13 - 14.1.1, 62 и 63 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статья 8 Федерального закона об образовании). При этом полномочия органов местного самоуправления по решению соответствующего вопроса местного значения, напротив, с учетом положений Федерального закона об образовании существенно сокращены. Тем самым, по нашему мнению, еще большее расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования за счет их перераспределения с органами местного самоуправления вызывает сомнения.

Кроме того недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (статьи 12 и 130; статья 132, часть 1; статья 133 Конституции Российской Федерации).

Из этих положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ее статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 71, 72 (часть 1) и 76 (части 1 и 2) следует, в частности, что самостоятельность местного самоуправления определяется его компетенцией, которая устанавливается на основании Конституции Российской Федерации в федеральном законе и включает в себя предметные сферы деятельности местного самоуправления и полномочия по решению вопросов местного значения. Данный вывод согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в ряде его Постановлений, в том числе от 16 октября 1997 г. N 14-П и от 30 ноября 2000 г. N 15-П.

Следует также отметить, что институт перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации достаточно молод, и, по мнению Комитета, требуется накопление практики правоприменения соответствующих положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" прежде, чем расширять перечень отраслевых федеральных законов, предусматривающих такое перераспределение полномочий.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает внесение предлагаемого изменения нецелесообразным, не поддерживает концепцию проекта федерального закона N 17263-7 "О внесении изменения в главу 1 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" (о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования) и рекомендует Государственной Думе отклонить его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко