Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 февраля 2017 г. N 71-АПГ16-11 Решение суда о частичном удовлетворении иска о признании не действующим в части решения Совета депутатов Багратионовского муниципального района Калининградской области от 27 июня 2016 г. N 50 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Нивенское сельское поселение", утверждённые решением сельского Совета депутатов муниципального образования "Нивенское сельское поселение" от 26 декабря 2012 г. N 73" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 февраля 2017 г. N 71-АПГ16-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Журавлёва В.И. о признании недействующим решения Совета депутатов Багратионовского муниципального района от 27 июня 2016 г. N 50 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Нивенское сельское поселение", утверждённые решением сельского Совета депутатов муниципального образования "Нивенское сельское поселение" от 26 декабря 2012 г. N 73" в части

по апелляционной жалобе Журавлёва В.И. на решение Калининградского областного суда от 3 октября 2016 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Журавлёва В.И. по доверенности Царицыной Л.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением сельского Совета депутатов муниципального образования "Нивенское сельское поселение" от 26 декабря 2012 г. утверждён генеральный план муниципального образования "Нивенское сельское поселение" (далее - Генеральный план).

Согласно Генеральному плану земельный участок с кадастровым номером 39:01:020101:288 расположен в границах функциональной зоны "зона озеленения территорий специального назначения".

Решением сельского Совета депутатов муниципального образования "Нивенское сельское поселение" от 26 декабря 2012 г. N 73 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Нивенское сельское поселение" (далее - Правила землепользования и застройки).

Согласно Приложению N 1 "Карта Градостроительного зонирования" Правил землепользования и застройки земельный участок был расположен в границах территориальной зоны "зона зелёных насаждений специального назначения (индекс С-2/04)".

Позднее решением Совета депутатов Багратионовского муниципального района от 27 июня 2016 г. N 50 (далее - Решение N 50) внесены изменения в Правила землепользования и застройки. В частности, пунктом 1 Решения N 50 внесены изменения в Приложение N 1 "Карта Градостроительного зонирования" Правил землепользования и застройки в части изменения территориальной зоны спорного земельного участка на территориальную зону "производственная зона (индекс ПЗ/01)". Пунктом 1.1 Решения N 50 утверждено графическое изображение фрагмента "Карта Градостроительного зонирования" с учётом изменений, внесённых пунктом 1 (Приложение N 1 к Решению N 50).

Пунктами 2-3.1 Решения N 50 изменены градостроительные регламенты производственной зоны (индекс ПЗ) и зоны природных ландшафтов и неудобий (индекс ПЛ) применительно к территориальным зонам ПЗ/01 и ПЛ/04 соответственно в пос. Нивенское.

Пункты 4-6 Решения N 50 регулируют вопросы его опубликования, возложения контроля за его исполнением, вступления оспариваемого нормативного правового акта в силу.

Журавлёв В.И., проживающий на территории сельского поселения Нивенское Багратионовского муниципального района Калининградской области, обратился в Калининградский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим Решения N 50 в части изменения границ территориальной зоны ПЗ/01, градостроительного регламента, установленного в пределах территориальных зон природных ландшафтов и неудобий (ПЛ/04) и производственной зоны (ПЗ/01) в пос. Нивенское.

Решением Калининградского областного суда от 3 октября 2016 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: пункт 1 Решения N 50 признан не действующим с момента его принятия, в остальной части в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Журавлёв В.И. просит решение суда в части отказа в удовлетворении административного искового заявления отменить и принять новое решение об удовлетворении исковых требований в полном объёме, ссылаясь на то, что выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела, судом нарушены нормы материального права. По мнению подателя жалобы, суд первой инстанции сделал неправильный вывод о соблюдении процедуры и порядка принятия оспариваемого нормативного акта, его обнародования. Кроме того, Журавлёв В.И. указывает на отсутствие компетенции Совета депутатов Багратионовского муниципального района для принятия Решения N 50.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурор, участвующий в деле, представил возражения.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства; жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, и иные регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Статьёй 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 32, статьёй 33 ГрК РФ правила землепользования и застройки, а также внесение в них изменений утверждаются представительным органом местного самоуправления.

Как следует из положений пункта 20 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в действующей редакции с 27 мая 2014 г., утверждение правил землепользования и застройки сельского поселения является вопросом местного значения соответствующего муниципального района, если законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципального района и сельского поселения решение этого вопроса не закреплено за сельским поселением. Утверждение правил землепользования и застройки в ранее действовавшей редакции упомянутого федерального закона относилось к вопросам местного значения поселения.

Статьёй 1 Закона Калининградской области от 30 июня 2008 г. "Об организации местного самоуправления на территории муниципального образования "Багратионовский городской округ" определено, что муниципальные образования "Нивенское сельское поселение" и "Багратионовский городской округ" наделены статусом сельского поселения и муниципального района соответственно.

Суд первой инстанции правомерно пришёл к выводу, что ввиду отсутствия на момент принятия оспариваемого решения закона Калининградской области, закрепляющего за сельским поселением вопрос местного значения - утверждение правил землепользования и застройки, данный вопрос отнесён к компетенции муниципального района.

Вопреки доводам апелляционной жалобы судом первой инстанции правильно установлено, что в силу положений статьи 33 ГрК РФ муниципальный правовой акт, которым внесены оспариваемые изменения в Правила землепользования и застройки, принят уполномоченным органом в пределах его компетенции и надлежащим образом официально опубликован для всеобщего сведения.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

В том случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объёме.

В данном случае судом установлено, что оспариваемый нормативный акт опубликован 28 июня 2016 г. в газете "Новая жизнь" и размещён на официальном сайте администрации муниципального образования "Багратионовский муниципальный район". Таким образом, Решение N 50 надлежащим образом доведено до сведения населения.

Довод апелляционной жалобы о нарушении процедуры и порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта аналогичен доводам искового заявления, которым суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30-35 ГрК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном при подготовке, принятии и утверждении правил землепользования и застройки.

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Так, суд первой инстанции, исследовав текст протокола публичных слушаний и заключения о результатах публичных слушаний, а также обстоятельства их подготовки и проведения, правомерно констатировал соблюдение процедуры публичных слушаний в отношении проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, в связи с чем доводы апелляционной жалобы о нарушении процедуры публичных слушаний являются несостоятельными.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении Советом депутатов процедуры голосования при принятии оспариваемого решения также были предметом проверки судом первой инстанции и не нашли своего подтверждения.

Судебная коллегия по административным делам находит правильным и вывод о том, что пункты 2-4 оспариваемого решения не противоречат Генеральному плану либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, поскольку внесение изменений в градостроительный регламент производственной зоны не связано с включением в данную зону спорного земельного участка, а остальные оспариваемые пункты Решения N 50 регулируют вопросы его опубликования, возложения контроля за его исполнением, вступления оспариваемого нормативного правового акта в силу и не влекут нарушение прав административного истца.

Иные доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, направлены на переоценку установленных по делу обстоятельств и не могут служить поводом к отмене законного и обоснованного решения суда.

Удовлетворяя административное исковое заявление Журавлёва В.И. в части и признавая пункт 1 Решения N 50 недействующим, суд первой инстанции правомерно исходил из системного толкования положений пунктов 2, 5-8 статьи 1 ГрК РФ, а также части 3 статьи 9, части 9 и 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ, согласно которым закреплён принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Всесторонне, полно и объективно исследовав материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, суд первой инстанции установил, что в нарушение приведённых выше правовых норм при подготовке и принятии оспариваемого решения отнесение спорного земельного участка к производственной зоне (ПЗ/01) осуществлено без учёта функциональной зоны озеленения территорий специального назначения, в которой согласно Генеральному плану муниципального образования "Нивенское сельское поселение" расположен названный земельный участок, и, основываясь на правовом анализе приведённого федерального законодательства, пришёл к обоснованному выводу, что Решение N 50 в этой части принято в нарушение действующего федерального законодательства. Решение суда в этой части административным истцом не обжалуется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Калининградского областного суда от 3 октября 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Журавлёва В.И. - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.