Заключение Счетной палаты РФ от 21 октября 2015 г. N ЗСП-212/06-01 на проект федерального закона N 845490-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"

Досье на проект федерального закона

Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона N 845490-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - законопроект) подготовлено в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".

Законопроект, внесенный депутатом Государственной Думы С.М. Катасоновым, направлен на ограничение самостоятельности Банка России. В указанных целях законопроектом вносятся изменения в Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Федеральный закон), направленные на расширение перечня целей деятельности Банка России, введение подотчетности Банка России Президенту Российской Федерации, дополняется перечень функций Банка России, осуществляемых последним по согласованию с Правительством Российской Федерации (установление процентных и дисконтных ставок по операциям Банка России, управление золотовалютными резервами Банка России).

Согласно части 2 статьи 75 Конституции Российской Федерации основная функция Банка России - защита и обеспечение устойчивости рубля, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Законопроект дополняет перечень целей деятельности Банка России, установленный статьей 3 Федерального закона, следующими целями:

формирование денежно-кредитных условий для сбалансированного и устойчивого экономического роста;

поддержание баланса между интересами банковской системы Российской Федерации и общенациональными интересами;

защита кредитных прав потребителей.

Следует отметить, что действующая редакция статьи 34 Федерального закона уже устанавливает в качестве основной цели денежно-кредитной политики Банка России защиту и обеспечение устойчивости рубля посредством поддержания ценовой стабильности, в том числе для формирования условий сбалансированного и устойчивого экономического роста. В этой связи не ясно, какое новое, отличное от существующего, содержание вкладывается в понятие "формирование условий сбалансированного и устойчивого экономического роста".

Предлагаемые законопроектом формулировки целей Банка России "поддержание баланса между интересами банковской системы Российской Федерации и общенациональными интересами" и "защита кредитных прав потребителей", по мнению Счетной палаты Российской Федерации, не раскрывают содержание соответствующей деятельности Банка России и критерии достижения данных целей.

В соответствии с законопроектом из Федерального закона исключается статья 22, в соответствии с которой Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете, а также не вправе предоставлять кредиты для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 5 статьи 92.1 и пунктом 3 статьи 94 Бюджетного кодекса Российской Федерации кредиты Центрального банка Российской Федерации, а также приобретение им государственных ценных бумаг Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных ценных бумаг при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Однако законопроектом не предусмотрено внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, что в случае принятия законопроекта неизбежно повлечет правовую коллизию.

При разрешении данной коллизии следует руководствоваться известным правилом разрешения коллизий, которое согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 29 июня 2004 г. N 13-П устанавливает, что в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы независимо от времени их принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих правоотношений. Применительно к бюджетным правоотношениям таковым является Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Кроме того, в пояснительной записке к законопроекту отсутствует обоснование исключения из Федерального закона указанной нормы.

Законопроект предлагает внесение изменения в статью 5 Федерального закона, которое позволит Государственной Думе принимать решение о проверке Счетной палатой Российской Федерации финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений без соответствующего предложения Национального финансового совета, обязательное наличие которого предусмотрено действующей редакцией Федерального закона.

Представляется целесообразным сохранение действующей нормы о проверке деятельности Банка России Счетной палатой Российской Федерации на основании соответствующего предложения Национального финансового совета, поскольку ее реализация позволяет ограничить количество проверок финансово-хозяйственной деятельности Банка России Счетной палатой Российской Федерации и обеспечить их регулярность.

Следует отметить, что осуществление Счетной палатой Российской Федерации проверок финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка Российской Федерации, его структурных подразделений и учреждений в соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми на основании предложений Национального финансового совета, предусмотрено частью 2 статьи 23 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". При этом законопроект не предусматривает внесение соответствующих изменений в названный Федеральный закон, что также создает правовую коллизию.

На основании изложенного Счетная палата Российской Федерации законопроект не поддерживает.