Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству по проекту федерального закона N 66697-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенному членами Совета Федерации С.Н. Рябухиным, В.Б. Шубой, А.Д. Башкиным и другими, а также депутатами Государственной Думы А.И. Голушко, А.И. Петровым, А.Г. Сидякиным и другими (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству
по проекту федерального закона N 66697-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации",
внесенному членами Совета Федерации С.Н. Рябухиным, В.Б. Шубой, А.Д. Башкиным и другими, а также депутатами Государственной Думы А.И. Голушко, А.И. Петровым, А.Г. Сидякиным и другими

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству рассмотрел проект федерального закона N 66697-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект), и отмечает следующее.

Законопроектом предлагается внесение изменений в ряд законодательных актов Российской Федерации, направленных на совершенствование государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Законопроект вносит изменения в Федеральный закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Федеральный закон N 171-ФЗ), направленные на пресечение потребления населением спиртосодержащей продукции в качестве альтернативы алкогольной продукции.

В этих целях законопроектом предусматривается внесение изменения в статью 11 Федерального закона N 171-ФЗ, согласно которому спиртосодержащая пищевая продукция изымается из розничного оборота, а также вводится запрет на розничную продажу спиртосодержащей непищевой продукции с использованием торговых (вендинговых) автоматов.

Также законопроектом предлагается наделить органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по осуществлению контроля за розничными продажами спиртосодержащей непищевой продукции и осуществлению государственного контроля (в действующей редакции Федерального закона N 171-ФЗ осуществляется лицензионных контроль) за розничной продажей алкогольной продукции. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделяются правом устанавливать ограничения условий и мест розничной продажи спиртосодержащей непищевой продукции. В этой связи, законопроектом вносятся соответствующие изменения в абзац шестой и седьмой пункта 1 статьи 6 и пункт 1 статьи 11 Федерального закона N 171-ФЗ .

Комитет отмечает, что осуществление указанных полномочий повлечет введение новых видов расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, законопроект не содержит нормы, определяющей источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, что не соответствует требованиям пункта 1 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Отмечаем также, что в соответствии с абзацем пятым статьи 5 Федерального закона N 171-ФЗ организация и проведение государственного контроля (надзора) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Таким образом, законопроектом предлагается, что государственный контроль за соблюдением требований в области розничной продажи алкогольной продукции и спиртосодержащей непищевой продукции осуществляется, как уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, так и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Между тем, в соответствии с требованиями пункта 5 статьи 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" недопустимо проведение в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Также Комитет отмечает, что наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации новыми полномочиями в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции должно соотноситься с положением пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в котором содержится перечень вопросов по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Так как в действующей редакции пункта 2 статьи 26.3 данного Федерального закона в перечне полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации не содержится указанных полномочий, по мнению Комитета необходимо внести в него корреспондирующие изменения.

Комитет обращает внимание, что в соответствии с пунктом 12 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 июля 2014 года N 47 "О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" установление дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу названной продукции осуществляется в соответствие с актами, которые принимаются только законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку ими вводятся ограничения гражданских прав в сфере экономического оборота.

В целях недопущения использования спиртосодержащих лекарственных средств не по назначению, авторы законопроекта предлагают меры по усилению контроля за оборотом фармацевтической субстанции спирта этилового (этанола) для производства спиртосодержащих лекарственных средств и медицинских изделий.

Так, пунктом 4 статьи 1 законопроекта предлагается установить требование по оснащению емкостями для приемки фармацевтической субстанции спирта этилового (этанола) автоматическими средствами измерения учета концентрации и объема безводного спирта в фармацевтической субстанции спирта этилового (этанола), техническими средствами фиксации и передачи информации в единую государственную автоматизированную информационную систему (далее - ЕГАИС) производителей спиртосодержащих лекарственных препаратов и медицинский изделий.

Таким образом, в соответствии с данной нормой требование по оснащению счетчиками ЕГАИС будет распространяться не только на производителей фармацевтической субстанции спирта этилового (этанола) (согласно действующему законодательству), но и на производителей лекарственных препаратов, медицинских изделий и организаций, осуществляющих оптовую торговлю лекарственными средствами, что, по мнению Комитета, способно привести к серьезным нагрузкам на бизнес.

Более того, Комитет отмечает, что согласно разделу II Распоряжения Правительства Российской Федерации от 13 января 2006 года N 17-р "Об утверждении перечня видов основного технологического оборудования для производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" в состав оборудования для оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции входят "емкости для хранения" и "мерники". В связи с этим, предложенное в законопроекте понятие "емкости для приемки" фармацевтической субстанции спирта этилового (этанола) требует уточнения.

Кроме того, законопроектом не учитывается, что закупка фармацевтической субстанции этилового спирта (этанола) производителя лекарственных препаратов может осуществляться в канистрах, объем которых установлен при включении такой субстанции в государственный реестр лекарственных средств и на которые не представляется возможным установить автоматические средства изменения.

Важно учитывать, что потребителями фармацевтической субстанции этилового спирта (этанола) являются медицинские организации (больницы, диспансеры, поликлиники, станции переливания крови и т.д.), которые используют их в своей непосредственной деятельности. В связи с тем, что подавляющее большинство таких организаций являются бюджетными учреждениями и финансируются за счет доходов федерального бюджета, дополнительные расходы, связанные с приобретением дорогостоящего комплекта оборудования для ЕГАИС, будут осуществляться за счет средств бюджета. Таким образом, увеличение стоимости спиртосодержащих лекарственных препаратов значительно увеличит расходы государственных медицинских учреждений на закупку указанной продукции и как следствие может привести к увеличению статей расходов бюджета на медицину.

Также законопроектом предлагается новая редакция абзаца второго подпункта "а" статьи 4 Федерального закона от 3 июля 2016 года N 261-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" согласно, которой действие Федерального закона N 171-ФЗ не распространяется на обращение спиртосодержащих лекарственных средств, зарегистрированных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и включенных в государственный реестр лекарственных средств, за исключением производства и оборота и (или) использования для собственных нужд фармацевтической субстанции спирта этилового (этанола), а также за исключением производства, хранения и поставки и (или) закупки спиртосодержащих лекарственных препаратов в жидком виде. Таким образом, предлагается установить, что организации, осуществляющие производство фармацевтической субстанции спирта этилового (этанол) обязаны осуществлять учет и декларирование объема производства, поставки и (или) использования для собственных нужд фармацевтической субстанции спирта этилового (этанола), что уже установлено в действующем законодательстве. Что касается введения такого учета и декларирования для лиц, осуществляющих закупку фармацевтической субстанции спирта этилового для производства спиртосодержащих лекарственных препаратов, то под данное требование будут попадать все организации, осуществляющие медицинскую и фармацевтическую деятельность и регистрироваться, в том числе, как производители алкогольной продукции.

Комитет отмечает, что в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 января 2017 года N 62 "О проведении эксперимента по маркировке контрольными (идентификационными) знаками и мониторингу за оборотом отдельных видов лекарственных препаратов для медицинского применения" в период с 1 февраля по 31 декабря 2017 года проводится пилотный проект по нанесению на лекарственные препараты контрольных знаков (марок с использованием двухмерного штрихового кода DataMatrix), которые позволят вести индивидуальный учет каждой упаковки лекарственного препарата, в том числе спиртосодержащего по всей товаропроводящей цепи как в целом, от производителя до конечного потребителя, так и каждого из участников рынка лекарственных препаратов в отдельности.

Таким образом, предлагаемые в законопроекте требования в отношении производства спиртосодержащих лекарственных препаратов и спиртосодержащих медицинских изделий по передаче информации в единую государственную автоматизированную информационную систему (ЕГАИС) фактически являются дублирующей системой учета, увеличивающей финансовую нагрузку на всех участников рынка. Комитет считает целесообразным внесение предлагаемых в законопроекте изменений после анализа результатов пилотного проекта по внедрению маркировки лекарственных средств контрольными (идентификационными) знаками.

Законопроектом предлагается распространить требования, содержащиеся в подпункте "д" пункта 1 статьи 4 законопроекта о государственной регистрации основного технологического оборудования на производителей фармацевтической субстанции спирта этилового (этанола). Однако стоит отметить, что производители фармацевтической субстанции спирта этилового (этанола) осуществляют свою деятельность с соблюдением требований промышленного регламента, включающего в себя в том числе описание технологического процесса и данные об используемом оборудовании, предусмотренных правилами GMP, государственный контроль за которыми осуществляет Министерство промышленности и торговли Российской Федерации и что технически не соответствует требованиям Федерального закона 171-ФЗ. Данная норма представляется избыточной, так как наличие оборудования является одним из лицензионных требований, предъявляемых производителям лекарственных средств.

Также законопроектом предлагается внести изменения в пункты 1, 4 - 7 статьи 53 Федерального закона от 12 апреля 2010 года N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" в части введения запрета на продажу или передачу в установленном законодательством Российской Федерации порядке лекарственных средств организациями оптовой торговли лекарственными средствами фармацевтической субстанции спирта этилового (этанола). Такая продажа или передача будет запрещена организациям оптовой торговли лекарственными средствами; научно-исследовательским организациям для научно-исследовательской работы; индивидуальным предпринимателям, имеющим лицензию на фармацевтическую деятельность или лицензию на медицинскую деятельность; медицинским организациям, ветеринарным организациям; организациям, осуществляющим разведение, выращивание и содержание животных.

Законопроектом предлагается дополнить пункт 1 статьи 26 Федерального закона N 171-ФЗ положением, запрещающим перемещение по территории Российской Федерации алкогольной продукции, немаркированной в соответствии с законодательством Российской Федерации, и (или) спиртосодержащей пищевой продукции, за исключением перемещения физическими лицами в объеме не более 5 литров на одного человека алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 28 процентов объема готовой продукции и (или) спиртосодержащей пищевой продукции. Комитет отмечает, что термин "перемещение алкогольной и (или) спиртосодержащей пищевой продукции" требует уточнения, так как под ним может пониматься любое перемещение (с использованием транспортных средств или без них) указанной продукции, в том числе в пределах одного предприятия либо на территории одного домохозяйства. Также неясно основание введения запрета на перемещение алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 28 процентов объема готовой продукции.

Законопроектом предлагается внести корреспондирующие изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в соответствии с которыми перемещение алкогольной продукции, немаркированной в соответствии с законодательством Российской Федерации, и (или) спиртосодержащей пищевой продукции, за исключением перемещения физическими лицами в объеме не более 5 литров на одного человека алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 28 процентов объема готовой продукции и (или) спиртосодержащей пищевой продукции влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей с конфискацией товаров, явившихся предметами административного правонарушения.

При этом не понятен механизм выявления правонарушения, связанного с незаконным перемещением по территории Российской Федерации алкогольной продукции, немаркированной в соответствии с законодательством Российской Федерации, и (или) спиртосодержащей пищевой продукции в отношении физических лиц.

Законопроектом предлагается дополнить пункт 9 статьи 19 Федерального закона N 171-ФЗ, содержащим перечень оснований для отказа в выдаче лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции новым основанием - наличие у заявителя на дату поступления в лицензирующий орган заявления о выдаче лицензии неуплаченного в установленный срок административного штрафа, назначенного за правонарушения, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, совершенные в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. При этом частью 1 статьи 20.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях уже предусмотрена ответственность за неуплату административного штрафа в установленный законом срок. В связи с этим возможный отказ в выдаче лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции по причине наличия неоплаченного административного штрафа считаем излишним.

В целях принятия дополнительных мер по усилению государственного контроля за производством и оборотом алкогольной и спиртосодержащей продукции законопроектом предлагается дополнить пункт 1 части 5 статьи 15.1 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" новым основанием для включения сведений в "Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети "Интернет" и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети "Интернет", содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено" - наличием информации, содержащей предложения о розничной продаже алкогольной продукции дистанционным способом.

Соответствующие изменения предлагается внести в статью 13.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в соответствии с которыми распространение информации, содержащей предложения о розничной продаже алкогольной продукции дистанционным способом влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от четырехсот тысяч до одного миллиона рублей.". По мнению Комитета целесообразно наделить уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти возможностью внесудебной блокировки сайтов, распространяющих информацию о розничной продаже алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции дистанционным способом.

Подпунктом "а" пункта 5 статьи 1 законопроекта предлагается дополнить абзац четвертый пункта 3 статьи 9 Федерального закона N 171-ФЗ абзацем, в соответствии с которым перевозки этилового спирта (в том числе денатурата) и нефасованной спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта более 25 процентов объема готовой продукции, осуществляемые автомобильным транспортом и железнодорожным транспортом (железнодорожным подвижным составом), допускаются только при условии оснащения таких транспортных средств специальными техническими средствами регистрации в автоматическом режиме движения, которые обеспечивают передачу данных о перемещении таких транспортных средств на территории Российской Федерации, в том числе данных о текущем местоположении, пройденном маршруте, времени и местах стоянок, по спутниковым навигационным системам в автоматизированную систему контроля перевозок этилового спирта и спиртосодержащей продукции на территории Российской Федерации.

Между тем, используемое в законопроекте понятие "железнодорожный транспорт (железнодорожный подвижный состав)" требует уточнения, так как в соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 10 января 2003 года N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" используются такие понятия как "железнодорожный транспорт общего пользования", "железнодорожный транспорт необщего пользования", "железнодорожный подвижной состав".

С учетом изложенного, Комитет по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству предлагает Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 66697-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Председатель Комитета

С.А. Жигарев