Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 1155137-6 "О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации и статью 11 Закона Российской Федерации "О государственной границе Российской Федерации" ("О внесении изменения в статью 4 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации в части, касающейся каботажа") (второе чтение)

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона ко второму чтению дополнен значительным количеством положений (статья 1, пункты 11, 13 - 15, 18 статьи 2 проекта), не относящихся к концепции законопроекта, принятого Государственной Думой в первом чтении (первоначально предусматривалось уточнение понятия "каботаж", порядка его осуществления, а также осуществления деятельности с использованием судов во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации). На недопустимость изменения концепции проекта на этапе внесения поправок к нему и о правовых последствиях такого изменения неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (Постановления от 14.02.2013 N 4-П, от 05.07.2001 N 11-П, Определение от 11.10.2016 N 2152-О).

Проектируемый пункт 1 статьи 4 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации (далее - КТМ РФ) существенно расширяет понятие "каботаж", под которым согласно действующей редакции пункта 1 статьи 4 КТМ РФ понимаются "перевозки и буксировка в сообщении между морскими портами Российской Федерации". Согласно проектируемому пункту 1 статьи 4 КТМ РФ под каботажем понимаются перевозки и буксировка: во внутренних морских водах и (или) территориальном море Российской Федерации, из внутренних морских вод и (или) территориального моря Российской Федерации к искусственным островам, установкам и сооружениям, расположенным в исключительной экономической зоне Российской Федерации или на континентальном шельфе Российской Федерации и, наоборот, между такими искусственными островами, установками и сооружениями, а также из внутренних морских вод и (или) территориального моря Российской Федерации во внутренние морские воды и (или) территориальное море Российской Федерации.

Проектируемый пункт 2 статьи 4 КТМ РФ расширяет виды морских пространств, а также виды деятельности, осуществляемые в них с использованием судов, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации.

Таким образом, суда, плавающие под флагом иностранного государства, по общему правилу, будут лишены возможности осуществлять перевозки и буксировку в указанных акваториях по указанным маршрутам.

Полагаем, что данный подход не в полной мере соотносится с принципом свободы судоходства и не учитывает, что Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. (далее - Конвенция) ограничивает права прибрежного государства в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе (статьи 56, 58, 77-78).

Является общепризнанным факт, что с учетом суверенитета государства над своими внутренними водами государство вправе резервировать за судами, плавающими под его государственным флагом, перевозки и буксировку в каботаже.

В исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе прибрежное государство в соответствии со статьями 60 и 80 Конвенции имеет исключительное право сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений. Однако следует учитывать, что другие государства в исключительной экономической зоне согласно статье 58 Конвенции пользуются свободой судоходства.

Прибрежное государство при осуществлении своих прав и выполнении своих обязанностей по Конвенции в исключительной экономической зоне должно учитывать права и обязанности других государств и действовать в порядке, совместимом с положениями Конвенции (пункт 2 статья 56 Конвенции).

Пункт 3 статьи 5 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" и статья 5 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" также предусматривают, что Российская Федерация, осуществляя суверенные права и юрисдикцию в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе, не препятствует осуществлению судоходства, иных прав и свобод других государств, признаваемых в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Кроме того, следует учесть особенности осуществления деятельности в особых (свободных) экономических зонах.

В предлагаемое проектом понятие "каботаж" включаются перевозка и буксировка к искусственным островам, установкам и сооружениям, расположенным в исключительной экономической зоне Российской Федерации или на континентальном шельфе Российской Федерации, от них и между ними. Этим по сути закрепляется существенное отличие между режимом искусственных островов, установок и сооружений, расположенных в исключительной экономической зоне Российской Федерации или на континентальном шельфе Российской Федерации, и режимом самих данных морских пространств. Следовательно, не будут считаться каботажем перевозка и буксировка в иные точки исключительной экономической зоны Российской Федерации и (или) континентального шельфа Российской Федерации, в которых Российская Федерация также осуществляет суверенные права и юрисдикцию в соответствии с нормами международного права и национального законодательства.

Наименование проектируемой статьи 4 КТМ РФ нуждается в уточнении в части формулировки "а также осуществление судами иной деятельности во внутренних морских водах или в территориальном море Российской Федерации", поскольку осуществление деятельности возможно только с использованием судов (см., например, статью 2 КТМ РФ). Кроме того, наименование проектируемой статьи не соотносится с ее содержанием, из которого следует, что соответствующая деятельность может осуществляться и за пределами территориального моря Российской Федерации (пункты 1 и 2 статьи 4 КТМ РФ).

Кроме того, с учетом проектируемых изменений пункта 1 статьи 4 КТМ РФ (каботажем признается (в том числе в настоящее время) только одновременное осуществление перевозок и буксировки) потребуется уточнить и иные положения КТМ РФ в части используемой терминологии (см., например, подпункты 2 и 7 пункта 7 статьи 33, статью 122, 167, пункт 3 статьи 197, пункт 1 статьи 403 КТМ РФ).

Требует обоснования расширение видов деятельности, осуществляемых с использованием судов, плавающих под государственным флагом Российской Федерации (проектируемый пункт 2 статьи 4 КТМ РФ).

Учитывая положения законодательных актов, которые регулируют отношения по осуществлению видов деятельности, указанных в проектируемом пункте 2 статьи 4 КТМ РФ, следует определить пределы регулирования актом Правительства Российской Федерации осуществления таких видов деятельности с использованием судов, плавающих под флагом иностранного государства (проектируемый пункт 3 статьи 4 КТМ РФ).

Не представляется обоснованным предлагаемое деление деятельности, осуществляемой "во внутренних водах или территориальном море Российской Федерации", и деятельности, осуществляемой "в территориальном море, исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации" (проектируемый пункт 2 статьи 4 КТМ РФ). В связи с этим возникает вопрос о правомерности проведения предлагаемого деления для целей торгового мореплавания между указанной в пункте 2 рассматриваемой статьи КТМ РФ деятельностью, связанной, например, с "разведкой и разработкой минеральных, других неживых ресурсов морского дна, его недр" и не указанной в этом пункте 2 деятельностью, связанной, например, с рыболовством (разведкой и добычей живых ресурсов морского дна). При этом согласно статье 56 Конвенции прибрежное государство в исключительной экономической зоне имеет суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов, как живых, так и неживых, в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах, а также в целях управления этими ресурсами.

Используемый в проектируемом пункте 2 статьи 4 КТМ РФ термин "морское дно и его недра" требует уточнения, поскольку может означать не только дно и недра континентального шельфа, но и Международного района морского дна. В целом терминологию указанного пункта следует соотнести с положениями Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", регулирующими отношения, которые связаны с защитой и сохранением морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, морскими научными исследованиями. Обращаем также внимание на то, что проектируемая норма содержит оценочный критерий ее применения к деятельности по проведению морских научных исследований с использованием судов, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации ("...исследований, имеющих значение...").

В проектируемом пункте 3 статьи 4 КТМ РФ не указываются искусственные острова, установки и сооружения в исключительной экономической зоне Российской Федерации. В то же время исключительная экономическая зона Российской Федерации включена в пункт 2 указанной статьи КТМ РФ, к которому делается отсылка. С учетом правового режима исключительной экономической зоны и континентального шельфа возникает вопрос о корректности такой дифференциации. Кроме того, в проектируемом пункте 3 статьи 4 КТМ РФ указываются "морские порты Российской Федерации", а в понятии "каботаж" (пункт 1 статьи 4 КТМ РФ) данный термин не используется (вместо него используется термин "внутренние морские воды"). В свою очередь, согласно статье 1 Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" к внутренним морским водам относятся воды не только портов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 16 КТМ РФ консульское учреждение Российской Федерации осуществляет выдачу временного свидетельства о праве плавания под Государственным флагом Российской Федерации в случае приобретения судна за пределами Российской Федерации. Указанная норма КТМ РФ признается проектом утратившей силу. В то же время изменениями в пункт 1 статьи 42 КТМ РФ предусматривается осуществление органом государственной регистрации судов (статья 35 КТМ РФ) первоначальной государственной регистрации судов, приобретенных за пределами Российской Федерации (пункт 9 статьи 2 проекта). При этом не вносится изменений в статью 30 Федерального закона от 5 июля 2010 г. N 154-ФЗ "Консульский устав Российской Федерации", которая сохраняет за консульскими учреждениями Российской Федерации полномочие по выдаче временных свидетельств о праве плавания под Государственным флагом Российской Федерации в отношении судов, приобретенных за пределами Российской Федерации. Обращаем внимание и на то, что в результате принятия проектируемых изменений статьи 16 КТМ РФ указанная статья будет содержать только один пункт, что свидетельствует о некорректности предлагаемых изменений также с точки зрения юридический техники.

Положения проектируемого пункта 3 статьи 25 КТМ РФ содержат внутреннее противоречие: с одной стороны, проектируемой нормой допускается возможность выдачи всех судовых документов, указанных в статье 25 КТМ РФ, в виде электронных документов (при этом следует учесть, что не все судовые документы выдаются, например, судовая роль, машинный журнал ведутся на судне - статья 32 КТМ РФ), с другой стороны, предусматривается утверждение федеральным органом исполнительной власти в области транспорта перечня таких документов. Кроме того, следует учесть, что отношения в области использования электронных подписей регулируются в соответствии с Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ "Об электронной подписи" (далее - Федеральный закон N 63-ФЗ, в связи с этим проектируемая норма нуждается в согласовании с его положениями в том числе в части используемой терминологии). Проектируемая норма обусловливает необходимость изменения иных статей КТМ РФ (например, статьи 31, 32 КТМ РФ).

Проектируемыми изменениями в пункты 1 и 2 статьи 29 КТМ РФ предусматривается, что разрешения на судовую радиостанцию выдаются органом, осуществляющим государственную регистрацию судов. Из положений статьи 35 КТМ РФ следует, что это в том числе капитан морского порта. Вместе с тем в соответствии со статьей 22 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" полномочие по выдаче указанных разрешений осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Указанные положения требуют согласования.

Проектируемая норма пункта 6 статьи 2 проекта содержит неоднозначную формулировку (не ясно, что утверждается федеральным органом исполнительной власти в области транспорта - перечень капитанов морских портов или перечень морских портов) и поэтому требует уточнения. Указанное замечание относится также к проектируемым изменениям пункта 2 статьи 54 КТМ РФ.

Учитывая содержание § 3 "Идентификация судна" главы 2 КТМ РФ (идентификация включает в себя присвоение судну наименования и позывного сигнала, которые присваиваются соответственно собственником судна и в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области связи) нуждается в дополнительном обсуждении предложенная редакция пункта 1 статьи 37 КТМ РФ и расположение проектируемых положений в тексте КТМ РФ (в данном случае предусматривается, что идентификация судна осуществления соответствующими организациями, в связи с этим не ясно содержание процедур идентификации в пункте 1 статьи 37 КТМ РФ).

Пунктом 8 статьи 2 проекта предусматривается внесение в Государственный судовой реестр и реестр маломерных судов сведений о соответствии судна требованиям безопасности мореплавания, транспортной безопасности и защиты морской среды, а также предусматривается установление "перечня дополнительных сведений". В связи с этим следует уточнить, чем будет подтверждаться соответствие "судна требованиям безопасности мореплавания, транспортной безопасности и защиты морской среды" и в каком объеме такие сведения будут вноситься в указанные реестры судов (при этом проектируемые положения требуют также терминологического уточнения с учетом соответствующих положений КТМ РФ и Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности"). Кроме того, учитывая закрытый перечень сведений, подлежащих внесению в указанные реестры судов, и их закрепление в законодательном акте, требует обоснования установление перечня дополнительных сведений, включаемых в такие реестры судов, в том числе в части их установления в подзаконном акте. Также не ясно, почему соответствующие изменения затрагивают состав сведений только двух реестров судов.

Положения пункта 10 статьи 2 проекта требуют конкретизации в части проектируемого основания отказа в государственной регистрации судна, прав на него и сделок с ним, в том числе с учетом уже содержащихся в пункте 1 статьи 46 КТМ РФ оснований.

Изменениями в пункт 4 статьи 54 КТМ РФ предусматривается возможность изъятия, аннулирования либо приостановления диплома и квалификационного свидетельства члена экипажа судна в том числе капитаном морского порта, выдавшим диплом или квалификационное свидетельство. В связи с этим следует уточнить случаи, когда такие изъятие, аннулирование либо приостановление осуществляется капитаном морского порта, а когда органом государственного надзора. Кроме того, следует учесть наличие отдельной статьи, определяющей функции капитана морского порта (статья 76 КТМ РФ).

Обращаем внимание на некорректность проектируемых изменений статьи 79 КТМ РФ, поскольку в ней речь идет об осуществлении соответствующего вида контроля за судами (судно не может удовлетворять требованиям труда в морском судоходстве, редакция проектируемой нормы нуждается в уточнении, на наш взгляд более подходящим является термин "безопасные условия труда" (см., например, статью 209 Трудового кодекса Российской Федерации).

В проектируемых изменениях подпункта 1 пункта 1 статьи 80 КТМ РФ следует уточнить, какое невыполнение требований о труде в морском судоходстве является существенным (оценочный критерий).

Проектируемые положения статьи 106 КТМ РФ нуждаются в обосновании в том числе с учетом положений части 6 статьи 19 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 261-ФЗ). Кроме того, следует учесть, что лишь деятельность в сфере ледовой лоцманской проводки судов в акватории Северного морского пути отнесена к сферам деятельности субъектов естественных монополий, на которых уже возложена обязанность ведения раздельного учета доходов и расходов (статьи 4 и 8 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях").

В отношении ограничений по использованию доходов от лоцманского сбора требуется учесть, что услуги по лоцманской проводке судов (это следует, в частности, и из проектируемой нормы) могут оказываться в том числе коммерческими организациями. В связи с чем указанные ограничения не соотносятся с целями деятельности таких организаций. Из проектируемой нормы также не ясно, о каких страховых взносах идет в ней речь.

В проектируемых изменениях статьи 225 КТМ РФ следует уточнить условное наименование органа, утверждающего соответствующие правила обеспечения безопасности. Кроме того, указанные правила следует соотнести с правилами, указание на которые содержатся в статье 13 Федерального закона N 261-ФЗ, и в которых закреплены отдельные правила безопасной буксировки.

В связи с проектируемым примечанием главы XIX КТМ РФ (пункт 18 статьи 2 проекта) обращаем внимание на то, что Протокол 2010 года к Международной конвенции об ответственности и компенсации за ущерб в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ 1996 года не является составной частью правовой системы Российской Федерации согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, поскольку Российская Федерация не выразила согласие на его обязательность. В связи с этим указанное примечание должно быть исключено из текста проекта.

Обращаем внимание на то, что в целях реализации проекта потребуется издание ряда актов Правительства Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти в области транспорта (Минтранса России) (проектируемые изменения пункта 3 статьи 4, пункта 2 статьи 21, пункта 3 статьи 25, пункта 1 статьи 35, пункта 1 статьи 37, пункта 2 статьи 39, пункта 2 статьи 54, статьи 225 КТМ РФ).

Наименование проекта необходимо оформить следующим образом:

О внесении изменений в статью 11 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" и Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации

Замечания юридико-технического и лингвистического характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Начальник управления

М.В. Деменков