Определение Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2017 г. N 593-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Омского городского Совета на нарушение конституционных прав и свобод частью 2 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи С.М. Казанцева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы Омского городского Совета, установил:

1. Омский городской Совет оспаривает конституционность части 2 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой представительный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки или направить проект правил землепользования и застройки главе местной администрации на доработку в соответствии с результатами публичных слушаний по указанному проекту.

Как следует из представленных материалов, постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 29 августа 2014 года по заявлению ООО "ВЕГА" постановление администрации города Омска от 3 марта 2014 года N 268-п "Об отклонении предложений о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области" в части пункта 2 Перечня отклоненных предложений о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области (приложение к постановлению администрации города Омска от 3 марта 2014 года N 268-п) было признано недействительным как не соответствующее Генеральному плану муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденному решением Омского городского Совета от 25 июля 2007 года N 43. При этом суд обязал администрацию города Омска принять решение о подготовке проекта решения Омского городского Совета о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, включающего поправку о выделении в зоне планируемого размещения объектов городской рекреации зоны размещения спортивных сооружений в целях строительства детского спортивно-оздоровительного комплекса с бассейном на земельном участке, который в соответствии с распоряжением главного управления по земельным ресурсам Омской области от 14 августа 2012 года был предоставлен ООО "ВЕГА" в аренду сроком на три года.

С учетом данного судебного решения администрацией города Омска был подготовлен проект решения Омского городского Совета "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденные решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 года N 201", который после проведения публичных слушаний письмом мэра города Омска от 30 июня 2015 года был направлен в Омский городской Совет для его утверждения. Положениями данного проекта нормативного акта, получившими в судебных актах название "дефис 17 подпункта "а" пункта 4 статьи 1 и приложение N 17", предусматривалось изменение границ территориальной зоны Р1-385 и выделение из нее территориальной зоны ЖЗ с номером 2850 в границах земельного участка с кадастровым номером 55:36:11 01 10:4229.

Решением Омского городского Совета от 22 июля 2015 года N 366 дефис 17 подпункта "а" пункта 4 статьи 1 и приложение N 17, разработанные на основании судебного решения, были исключены из представленного проекта решения.

Решением Арбитражного суда Омской области от 1 марта 2016 года, оставленным без изменения судами вышестоящих инстанций, по заявлению ООО "ВЕГА" вышеуказанные действия Омского городского Совета были признаны незаконными. Суд также обязал Омский городской Совет устранить допущенные нарушения и рассмотреть в соответствии с частью 2 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации положения, содержащиеся в дефисе 17 подпункта "а" пункта 4 статьи 1 и приложении N 17. При этом суд исходил из того, что в силу оспариваемого законоположения представительный орган в том случае, когда он не согласен с представленным проектом его решения (полностью или частично) по причине выявления противоречия этого проекта федеральным, региональным или местным нормативным правовым актам или несоответствия результатам публичных слушаний, не обладает правом отклонить представленный мэром проект изменений в правила землепользования и застройки, а должен отправить данный проект на доработку.

Неисполнение приведенных судебных решений привело к возбуждению 28 ноября 2016 года исполнительного производства в отношении Омского городского Совета.

Постановлением от 14 декабря 2016 года N 1744 Омский городской Совет направил мэру города Омска на доработку проект решения Омского городского Совета "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденные решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 года N 201", содержащий положения дефиса 17 подпункта "а" пункта 4 статьи 1 и приложение N 17, в связи с тем что этот проект противоречит целям и задачам территориального планирования (в части создания благоприятной среды жизнедеятельности, повышения качества городской среды и устойчивого градостроительного развития), установленным Генеральным планом города Омска.

По мнению заявителя, часть 2 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации не соответствует статьям 3 (часть 2), 130 (часть 2) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой она - по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, - не допуская возможности отклонения представительным органом местного самоуправления проекта нормативного правового акта о внесении изменений в правила землепользования и застройки, а также внесения изменений в такой проект, нарушает право органов местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения и тем самым не позволяет населению муниципального образования участвовать в решении вопросов местного значения через органы местного самоуправления.

2. Конституция Российской Федерации, закрепляя основы конституционного строя Российской Федерации, признает и гарантирует местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и органы которого не входят в систему органов государственной власти (статья 12). В развитие этих положений Конституция Российской Федерации закрепляет, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением непосредственно и через представительство в органах местного самоуправления вопросов местного значения (статья 130).

По смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации, находящихся в системном единстве с ее статьями 1 (часть 1), 3 (часть 3), 7 (часть 1), 9 (часть 1), 32 (части 1 и 2) и 131-133, местное самоуправление, участвуя - в конституционно установленных пределах - в реализации обязанностей государства по созданию условий для достойной жизни и свободного развития человека, а также для использования и охраны земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, является составной частью единого механизма народовластия и одновременно выступает публично-территориальной формой самоорганизации населения, обеспечивающей самостоятельное и под свою ответственность решение гражданами вопросов местного значения. В этих целях Конституция Российской Федерации наделяет органы местного самоуправления полномочиями по самостоятельному управлению муниципальной собственностью, формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, решению иных вопросов местного значения.

Компетенция местного самоуправления, как следует из Конституции Российской Федерации, - имея в виду, что оно должно носить законный характер (статья 15, часть 2) и осуществляться в соответствии с общими принципами его организации, установление которых относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "н" части 1), - подлежит установлению на основании Конституции Российской Федерации в законе (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 года N 14-П, от 30 ноября 2000 года N 15-П и от 29 марта 2011 года N 2-П).

При реализации правотворческих задач в сфере регулирования общих принципов организации местного самоуправления, включая установление правовых основ компетенции муниципальных образований, законодатель, обладающий достаточно широкой свободой усмотрения, призван при наполнении вопросов местного значения конкретным содержанием учитывать как объективные обстоятельства развития местного самоуправления, включая социально-культурные, финансово-экономические, организационные и иные институциональные факторы публично-территориальной самоорганизации населения, так и необходимость наиболее эффективной реализации на местном уровне задач, которые ставит перед собой государство в области социального, экономического, экологического, культурного и иного развития.

Закрепляя самостоятельность местного самоуправления в качестве основного принципа его взаимоотношений с органами государственной власти, Конституция Российской Федерации исходит из того, что такая самостоятельность не является абсолютной. Это предполагает установление федеральным законодателем правового регулирования не только общих принципов организации системы органов местного самоуправления, но и вопросов их компетенции.

2.1. Регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О-О и от 25 февраля 2016 года N 242-О).

С учетом этих конституционно значимых целей законодательство о градостроительной деятельности, состоящее из Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также из других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, которые не могут противоречить данному Кодексу, регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений; в части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации (статья 3, части 1 и 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Основополагающие нормы о полномочиях органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов в области градостроительной деятельности установлены Градостроительным кодексом Российской Федерации (статья 8). К полномочиям органов местного самоуправления им отнесено, в частности, утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных данным Кодексом, утверждение правил застройки, выдача разрешений на строительство на соответствующих территориях (пункты 1-5 части 1, пункты 1-5 части 2, пункты 1-5 части 3 статьи 8).

2.2. Градостроительное зонирование, согласно пункту 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, это разделение территорий городов и других муниципальных образований на зоны в целях установления для каждой из них соответствующих градостроительных регламентов, а к документам градостроительного зонирования относятся правила землепользования и застройки - документ, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1). В правила землепользования и застройки наряду с правовыми нормами включаются также карта градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, и градостроительные регламенты - нормативные ограничения градостроительной деятельности, вводимые в зависимости от целей использования земельных участков (жилые, торговые, промышленные и т.д.), их размеров, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки (глава 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки, устанавливающие допускаемые нормативы строительной деятельности в той или иной территориальной зоне, разрабатываются и утверждаются на основании Градостроительного кодекса Российской Федерации и соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 марта 2017 года N 10-П).

Как следует из Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки, так же как и документы территориального планирования, разрабатываются в целях обеспечения при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений; сохранения объектов культурного наследия и создания условий для планировки территорий муниципальных образований (статьи 1, 30, 31, 32 и др.).

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации и в соответствии со статьей 31 данного Кодекса включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке этого проекта (части 5 и 6), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7), проверку проекта правил землепользования и застройки на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования (часть 9), направление его главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки на доработку (части 10 и 11), проведение этой комиссией публичных слушаний по указанному проекту (части 12-14), внесение ею изменений в данный проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15), который должен принять решение о направлении названного проекта в представительный орган местного самоуправления или о его отклонении и о направлении на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16).

Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12 и 13 статьи 24, часть 15 статьи 31 и часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются комплексным нормативным правовым актом, разработанным исполнительными органами местного самоуправления в соответствии с требованиями федерального и регионального градостроительного законодательства, местных нормативных правовых актов при участии депутатов представительного органа местного самоуправления и иных заинтересованных лиц (входящих в комиссию по подготовке проекта), а также мнением местного населения, выраженным путем проведения публичных слушаний.

Таким образом, с учетом правовой природы названного правового акта установленное в части 2 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации распределение полномочий органов местного самоуправления в процедуре подготовки и принятия правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему, согласно которому представительный орган не вправе вносить изменения в представленный проект правил землепользования и застройки, а может лишь утвердить эти правила или направить проект главе местной администрации на доработку, не может рассматриваться как несоразмерное ограничение прав представительного органа местного самоуправления и, соответственно, жителей данного муниципального образования на самостоятельное решение вопросов местного значения.

3. В соответствии со статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" объединения граждан вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение своих конституционных прав и свобод законом и такая жалоба признается допустимой, если оспариваемым законом, примененным в конкретном деле заявителя, затрагиваются его права и свободы.

Настаивая на признании неконституционной части 2 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, заявитель фактически оспаривает принятые по его делу решения судов Российской Федерации, которыми его действия были признаны незаконными, а также действия судебных приставов, направленные на исполнение данных судебных решений.

Между тем исследование и оценка фактических обстоятельств, проверка законности и обоснованности судебных решений, а также действий и решений органов публичной власти и должностных лиц, обеспечивающих их исполнение, к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации не относится (статья 125 Конституции Российской Федерации и статья 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 1 и 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы Омского городского Совета, поскольку разрешение поставленного в ней вопроса Конституционному Суду Российской Федерации не подведомственно и поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин