Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 марта 2017 г. N 78-АПГ17-2 Об оспаривании пункта 1 статьи 43-1 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 г. N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 марта 2017 г. N 78-АПГ17-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Калининой Л.А.

при секретаре Горенко А. А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе губернатора Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 17 ноября 2016 года, которым удовлетворено административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Менеджмент Проекты Инвестиции" о признании недействующими положений пункта 1 статьи 43-1 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя губернатора Санкт-Петербурга Валдаевой Ю.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя ООО "Менеджмент Проекты Инвестиции" Фомина К.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

12 мая 2010 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят и 31 мая 2010 года губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге", который опубликован в печатном издании "Петербургский дневник" от 14 июня 2010 года N 22 и "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" от 14 июня 2010 года N 21.

Согласно пункту 1 статьи 43-1 названного Закона (в редакции Закона Санкт-Петербурга от 23 апреля 2013 года N 191-36) нарушение порядка временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам в Санкт-Петербурге, установленного правительством Санкт-Петербурга, за исключением административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена Кодексом, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей.

Общество с ограниченной ответственностью "Менеджмент Проекты Инвестиции" (далее - Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании данной нормы противоречащей федеральному законодательству и не действующей в части, устанавливающей административную ответственность должностных и юридических лиц.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 17 ноября 2016 года административное исковое заявление ООО "Менеджмент Проекты Инвестиции" удовлетворено.

В апелляционной жалобе губернатор Санкт-Петербурга ссылается на неправильное применение судом норм материального права, просит решение отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Положениями пункта 39 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями части 1 статьи 1, пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях субъект Российской Федерации при установлении административной ответственности за те или иные административные правонарушения не вправе вторгаться в сферу общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов при наличии по данному вопросу федерального регулирования.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "части 1 статьи 1" имеется в виду "части 1 статьи 1.1"

На это же указывал в своих разъяснениях и Пленум Верховного Суда Российской Федерации, согласно которым применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты с учетом положений статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, а также положений статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 постановления от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

Пунктом 1 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" формирование и проведение единой государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения и его правовых основ отнесено к ведению Российской Федерации.

В статье 29 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" нормативно установлены запреты, связанные с пользованием автомобильными дорогами, в том числе запрет на совершение действий, создающих препятствия движению транспортных средств и (или) пешеходов.

Статьей 12.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за умышленное создание помех в дорожном движении. Каких-либо исключений, связанных с особенностями административной ответственности за создание препятствий при наличии временных ограничений или прекращения движения транспортных средств, данной нормой не предусмотрено.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что установление административной ответственности за аналогичное административное правонарушение законом субъекта Российской Федерации наряду с имеющимся федеральным законом порождает конкуренцию, коллизию, несогласованность региональных и федеральных норм, допускает наличие правоприменительной практики, приводящей к нарушению принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом. Привлечение лиц к административной ответственности за правонарушение, наказание за которые различается в федеральном и региональном законодательстве, создает правовую неопределенность.

Суд счел необоснованными доводы административных ответчиков о том, что диспозиция оспариваемой нормы содержит дополнительные условия и словесное описание обстоятельств совершения административного правонарушения, исключающие совпадение с аналогичным положением нормы федерального закона, поскольку имеющееся в оспариваемом положении описание не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, что приводит, в свою очередь, к нарушению принципа равенства всех перед законом и непредвиденности административно-правовых последствий за совершенные действия.

Суд правомерно отклонил доводы административного ответчика и о том, что основанием для установления административной ответственности явились полномочия исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по установлению временных ограничений и прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения.

Как указал в решении суд, наличие такого полномочия не предоставляет права законодательному органу субъекта Российской Федерации устанавливать административную ответственность за создание препятствий дорожному движению, поскольку эти правоотношения урегулированы на федеральном уровне.

Доводы апелляционной жалобы о том, что диспозиция оспариваемого пункта 1 статьи 43-1 Закона исключает совпадение с признаками объективной стороны административного правонарушения, установленного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, приведены без учета правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который в своих решениях неоднократно подчеркивал, что применение административной ответственности может иметь место только на основе закона, четко определяющего состав административного правонарушения (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года, от 14 февраля 2013 года N 4-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2005 года N 122-О, от 28 июня 2012 года N 1253-О, от 10 октября 2013 года N 1485-О и др.).

Содержание диспозиции статьи 12.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит каких-либо изъятий в отношении нарушения порядка временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам, то есть полностью и без исключений охватывает правоотношения, связанные с умышленным созданием помех в дорожном движении.

Изложение содержания оспариваемой нормы таким образом, при котором исключается ясность и однозначность толкования, допускается неопределенность ее применения, является самостоятельным и достаточным основанием для признания ее противоречащей федеральному законодательству и недействующей, что в полной мере соответствует разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в пункте 25 постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Указание в жалобе на то, что административная ответственность была установлена исходя из того, что осуществление временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на автомобильных дорогах регионального значения Санкт-Петербурга отнесено к компетенции правительства Санкт-Петербурга, является необоснованным. Отсылка в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации к соответствующему региональному законодательному акту по вопросам, которые не могли быть урегулированы законом субъекта Российской Федерации, не должна рассматриваться в качестве правового основания для принятия регионального закона без учета вышеприведенных положений об исключительной компетенции и совместном ведении. Самостоятельное отнесение рассматриваемых вопросов к компетенции субъекта Российской Федерации является неправомерным.

В этой же связи довод жалобы о том, что оспариваемая норма содержит отсылку к порядку осуществления ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального значения в Санкт-Петербурге, подлежит отклонению. Оценка содержания бланкетных норм, которыми установлена юридическая ответственность, должна осуществляться исходя не только из самого текста закона, вводящего юридическую ответственность, но и из места его в системе нормативных правовых предписаний регулятивных норм, непосредственно закрепляющих те или иные правила поведения.

Как следует из содержания оспариваемой нормы, объективная сторона правонарушения в ней должным образом не сформулирована, что влечет правовую неопределенность в вопросе о том, за какие конкретно действия, связанные с нарушением порядка временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам в Санкт-Петербурге, может последовать привлечение юридического лица к административной ответственности.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 17 ноября 2016 года по данному административному делу оставить без изменения, апелляционную жалобу Губернатора Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Калинина Л.А.