Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 385-7 "О муниципальной милиции в Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы С.М. Мироновым, А.Л. Бурковым, О.Н. Епифановой, О.А. Ниловым, М.В. Емельяновым, А.Г. Аксаковым, И.А. Ананских, В.Г. Газзаевым, В.К. Гартунгом, А.Н. Грешневиковым, Е.Г. Драпеко, С.И. Крючеком, О.А. Николаевым, Г.З. Омаровым, А.А. Ремезковым, Н.И. Рыжаком, А.В. Терентьевым, Ф.С. Тумусовым, Г.П. Хованской, А.В. Чепой, О.В. Шеиным

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 11 апреля 2017 года (протокол N 40, пункт 111) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 385-7 "О муниципальной милиции в Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы С.М. Мироновым, А.Л. Бурковым, О.Н. Епифановой, О.А. Ниловым, М.В. Емельяновым, А.Г. Аксаковым, И.А. Ананских, В.Г. Газзаевым, В.К. Гартунгом, А.Н. Грешневиковым, Е.Г. Драпеко, С.И. Крючеком, О.А. Николаевым, Г.З. Омаровым, А.А. Ремезковым, Н.И. Рыжаком, А.В. Терентьевым, Ф.С. Тумусовым, Г.П. Хованской, А.В. Чепой, О.В. Шеиным.

Законопроект предусматривает повсеместное создание в Российской Федерации муниципальной милиции с 1 января 2018 года, определяет ее полномочия и порядок деятельности.

По данному законопроекту Комитет считает необходимым отметить следующее.

Согласно части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. Пунктом 8 части 1 статьи 15, пунктом 9 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закона N 131-ФЗ) к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов отнесена организация охраны общественного порядка на соответствующей территории муниципальной милицией. В соответствии с абзацем 3 части 3 статьи 83 Федерального закона N 131-ФЗ данные положения вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции.

Попытки создания муниципальной милиции уже предпринимались. Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года N 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка" был установлен трехмесячный срок на подготовку соответствующего законопроекта. В сентябре 1997 года для решения вопроса Советом по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации создана рабочая группа по реализации данного Указа. Впоследствии был принят Указ Президента РФ от 17 сентября 1998 года N 1115 "О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления". В этом эксперименте приняли участие подразделения милиции 87 муниципальных образований численностью около 9 тыс. человек в 10 субъектах Российской Федерации.

Результаты эксперимента показали, что к выполнению функций по охране общественного порядка оказались не готовы ни субъекты Российской Федерации, ни муниципальные образования. Подписав с МВД России соглашения о порядке реализации Указа об эксперименте, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не приняли мер по их исполнению в части организации и проведения эксперимента. Ими не были выполнены обязательства по координации и контролю за действиями местного самоуправления в ходе эксперимента, а также по предоставлению муниципальным образованиям необходимых финансовых средств. В результате абсолютное большинство муниципальных образований не смогли содержать подразделения муниципальной милиции на уровне нормативов МВД России. За период эксперимента объем финансирования муниципальной милиции не превысил 60 - 65% расчетной потребности. Формирование на базе подразделений милиции силовой структуры, подчиненной органам местного самоуправления, в сложившейся общественно-политической и экономической обстановке было признано преждевременным. Указанной позиции, помимо МВД, придерживались Генеральная прокуратура Российской Федерации, Минюст России, Совет Безопасности Российской Федерации, а также главы администраций 65 субъектов Российской Федерации. К такому же выводу пришло и Главное контрольное управление Президента Российской Федерации, проводившее в январе - марте 2000 г. проверку выполнения соответствующего Указа. В связи с этим Указом Президента Российской Федерации от 2 июня 2000 года N 1011 проведение эксперимента было завершено, а подготовка проекта Федерального закона "О муниципальных органах охраны общественного порядка" была признана нецелесообразной.

После этого вопрос возобновления работы по созданию муниципальной милиции неоднократно обсуждался в Государственной Думе и прорабатывался Министерством внутренних дел Российской Федерации. В соответствии с письмом первого заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации А.В. Горового от 19 января 2017 г. N 3/167716440800 при рассмотрении указанного вопроса одной из наиболее существенных проблем является ресурсное обеспечение предлагаемых преобразований, оценка материальных и иных последствий, которые могут наступить при их осуществлении. По мнению МВД России, создание независимых федеральной полиции и муниципальной милиции приведет к неизбежному росту управленческого и обслуживающего персонала. Соответственно, для обеспечения деятельности каждого нового органа потребуются здания, помещения, инфраструктура и техника, что повлечет дополнительные затраты. Принимая во внимание, что большинство регионов и муниципалитетов являются дотационными, возможности органов местного самоуправления самостоятельно решать задачи по финансированию муниципальной милиции представляются весьма сомнительными.

В последнее время на уровне отдельных муниципальных образований также предпринимались попытки формировать в системе органов местного самоуправления определенные квазиструктуры муниципальной милиции. По имеющейся информации, такие проекты были реализованы в Ижевске, Челябинске. Однако такой опыт также свидетельствует о невысокой эффективности их деятельности на данном этапе.

Следует учитывать, что охрана общественного порядка органами местного самоуправления не сводится к созданию муниципальной милиции. Определенные полномочия и возможности в этой сфере у органов местного самоуправления имеются и в настоящее время в соответствии с действующим законодательством:

- осуществление муниципального контроля и принятие мер реагирования на обнаруженные нарушения, включая составление протоколов об административных правонарушениях в установленных случаях;

- участие в обеспечение порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных, зрелищных и других массовых мероприятий;

- взаимодействие с органами полиции, в том числе заслушивание отчетов должностных лиц полиции, предоставление участковому уполномоченному полиции помещения для работы на обслуживаемом административном участке, осуществление дополнительных расходов за счет местных бюджетов на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, контроль за деятельностью территориальных органов внутренних дел через общественные советы, содействие поиску пропавших без вести и т.п.;

- взаимодействие с объединениями граждан, участвующими в охране общественного порядка, в том числе установление границ территорий деятельности народных дружин, согласование избрания командиров народных дружин, согласование планов работы народных дружин, материальное стимулирование деятельности народных дружинников, их личное страхование, оказание иной поддержки, включая материальную и финансовую, народным дружинам;

- участие в профилактике и противодействии терроризму и экстремизму, в профилактике и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

- разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории муниципального района, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов;

- и т.д.

Полагаем, что в настоящее время целесообразно сосредоточиться на более интенсивном развитии имеющихся форм участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка, расширении функционала органов местного самоуправления при их реализации. В частности, требует совершенствование законодательство в сфере осуществления муниципального контроля и участия органов местного самоуправления в привлечении нарушителей к административной ответственности. Необходимо также развивать институт "народных дружинников", который впоследствии может стать реальной базой для создания муниципальной милиции.

Кроме указанных выше концептуальных соображений о преждевременности создания муниципальной милиции, по законопроекту необходимо также отметить следующее.

В законопроекте не разграничены должным образом полномочия полиции и муниципальной милиции по охране общественного порядка, усматривается многократное дублирование и пересечение функций. Это является коррупциогенным фактором и способно вызвать непреодолимые трудности на практике.

В материалах по законопроекту не решен вопрос об источниках финансирования муниципальной милиции. Это противоречит требованиям части 1 статьи 83 Бюджетного кодекса, согласно которым если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Согласно тексту проекта и пояснительной записке предполагается, в частности, федеральное и региональное софинансирование муниципальной милиции, во всяком случае, на первоначальном этапе. Однако в финансово-экономическом обосновании соответствующие расчеты, отражающие и обосновывающие дополнительные расходы бюджетов и источники их покрытия, не содержатся.

В пакете документов по законопроекту содержится перечень из более чем трех десятков законодательных актов, требующих отмены или изменения в связи с принятием закона. Однако в пакете документов проекты таких актов отсутствуют. Полагаем, что подобные масштабные изменения должны рассматривать и приниматься исключительно одновременно, единым пакетом.

Вводя совершенно новый для страны властный институт, законопроект не предусматривает переходного периода и эксперимента по созданию муниципальной милиции в пилотных регионах. Это представляется абсолютно необходимым в любое время, когда создание муниципальной милиции будет признано своевременным.

В связи с вышеизложенным Комитет не поддерживает указанный законопроект и рекомендует Государственной Думе отклонить его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко