Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 марта 2017 г. N 57-АПГ16-8 О признании недействующей части 227 подраздела 5.4 раздела 5 Правил благоустройства территории Губкинского городского округа Белгородской области, утв. решением Совета депутатов Губкинского городского округа Белгородской области от 29 июля 2015 года N 5

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 марта 2017 г. N 57-АПГ16-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Белгородской области об оспаривании отдельных положений Правил благоустройства территории Губкинского городского округа, утвержденных решением Совета депутатов Губкинского городского округа Белгородской области от 29 июля 2015 года N 5, по апелляционной жалобе Совета депутатов Губкинского городского округа Белгородской области на решение Белгородского областного суда от 18 октября 2016 года, которым частично удовлетворен административный иск прокурора Белгородской области.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителей Совета депутатов Губкинского городского округа Белгородской области Талызиной Г.А. и Журавлева В.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

решением Совета депутатов Губкинского городского округа Белгородской области от 29 июля 2015 года N 5 утверждены Правила благоустройства территории Губкинского городского округа (далее - Правила), опубликованы в газете "Муниципальный вестник" от 13 августа 2015 года N 32.

Указанные Правила (в редакции изменений в Правила благоустройства территории Губкинского городского округа от 14 января 2016 года N 64-нпа, утвержденных решением Совета депутатов Губкинского городского округа Белгородской области от 29 декабря 2015 года N 5) определяют порядок уборки и содержания территорий Губкинского городского округа (далее - городской округ) и объектов благоустройства, перечень работ по благоустройству, их периодичность, порядок участия юридических и физических лиц, индивидуальных предпринимателей, являющихся собственниками (владельцами, пользователями) земельных участков, застройщиками, собственниками зданий (строений, сооружений) и других объектов благоустройства, в содержании и благоустройстве отведенных, придомовых, прилегающих территорий.

Раздел 3 Правил определяет требования к содержанию и благоустройству территории и включает части 4-24, которые устанавливают обязанности собственников (владельцев, пользователей) объектов недвижимости, обязанности лиц, занимающихся различными видами деятельности, проведением работ, оказанием услуг, а также владельцев животных и птиц (части 6, 7, 10, 12, 16), устанавливают требования к устройствам наружного освещения, контактной сети связи, светофорам, к объектам, предназначенным для отвода поверхностных и грунтовых вод (части 14, 18). Часть 9 предусматривает ряд запретов по проведению работ и совершению действий на территории городского округа. Части 13, 15, 17 устанавливают требования к разработке проектов планировки и застройки территории, проектированию объектов недвижимости, к объектам дорожного хозяйства, транспортным средствам.

Раздел 4 Правил определяет требования к организации содержания и благоустройства территории, а также порядок участия юридических и физических лиц в содержании и благоустройстве прилегающей территории. Данный раздел включает 9 подразделов, устанавливающих порядок участия юридических и физических лиц в содержании и благоустройстве прилегающих территорий (подраздел 4.1), порядок получения и оформления паспорта благоустройства объекта (подраздел 4.2), перечень и периодичность работ по содержанию объектов благоустройства (подраздел 4.3), требования к уборке территории общего пользования (подраздел 4.4), требования к содержанию придомовых территорий многоквартирных домов (подраздел 4.5) и индивидуальной застройки (подраздел 4.6), требования к строительным объектам (подраздел 4.7) и проведению земляных работ (подраздел 4.8), требования к обращению с отходами (подраздел 4.9).

Раздел 5 Правил определяет требования к содержанию и внешнему виду фасадов зданий, ограждений, объектов наружного освещения и других объектов благоустройства. Данный раздел включает 7 подразделов, устанавливающих в том числе требования к зданию, строению, сооружению (подраздел 5.1), к объектам наружного освещения (подраздел 5.3), праздничному оформлению территории городского округа, к рекламным и информационным конструкциям (подраздел 5.4), к содержанию памятников, мемориальных объектов (подраздел 5.5), к некапитальным нестационарным объектам (подраздел 5.6), к малым архитектурным формам (подраздел 5.7).

Раздел 6 Правил определяет требования к озеленению территории и включает части 258-278, которые устанавливают запреты для физических и юридических лиц (части 260, 263, 266, 275), а также обязанности таких лиц (части 262, 264, 267, 269).

Раздел 7 Правил определяет требования к организации передвижения машин и механизмов по территории городского округа, а также работе с брошенным транспортом.

Часть 296 раздела 9 Правил устанавливает, что их нарушение влечет за собой ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Прокурор Белгородской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском (с учетом уточнения заявленного требования) о признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими с момента вступления решения суда в законную силу разделов (ошибочно поименованных главами) 3, 4, 5, 6, 7, а также пункта 296 Правил благоустройства территории Губкинского городского округа, утвержденных решением Совета депутатов Губкинского городского округа от 29 июля 2015 года N 5 (в редакции изменений от 14 января 2016 года N 64-нпа, утвержденных решением Совета депутатов Губкинского городского округа Белгородской области от 29 декабря 2015 года N 5).

В обоснование заявленного требования прокурор ссылался на то, что оспариваемые положения Правил приняты с нарушением компетенции органов местного самоуправления, дублируют нормы федерального законодательства, за нарушение которых ответственность наступает в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом в статье 2.11 Закона Белгородской области от 4 июля 2002 года N 35 "Об административных правонарушениях на территории Белгородской области" предусмотрена административная ответственность за нарушение правил благоустройства, озеленения, обеспечения чистоты и порядка на территории городских и сельских поселений Белгородской области. По мнению прокурора, указанные обстоятельства создают конкуренцию и несогласованность региональных и федеральных норм в системе законодательства и порождают правовую неопределенность, чем нарушаются права неопределенного круга лиц.

Решением Белгородского областного суда от 18 октября 2016 года административное исковое заявление прокурора Белгородской области удовлетворено в части.

В апелляционной жалобе Совет депутатов Губкинского городского округа Белгородской области указывает на нарушение судом первой инстанции норм материального и процессуального права и просит решение суда отменить как незаконное и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Из прокуратуры Белгородской области поступили возражения на апелляционную жалобу о необоснованности ее доводов и законности решения суда.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда не подлежащим отмене исходя из следующего.

В силу положений статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, к которым федеральным законодательством отнесено утверждение правил благоустройства территории городского округа.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

К вопросам местного значения городского округа отнесено утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ).

Пунктом 25 части 2 статьи 7 Устава Губкинского городского округа, принятого решением Совета депутатов Губкинского городского округа Белгородской области от 18 марта 2008 года N 3 (далее - Устав), принятие правил благоустройства относится к вопросам местного значения округа. Как указано в пункте 1 части 2 статьи 40 Устава, принятие решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории городского округа, относится к полномочиям Совета депутатов.

Частью 1 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 приведенной нормы).

Юридическая ответственность - это одна из форм государственного принуждения.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, закрепляя за органами местного самоуправления право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения (статья 132), поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права на жилище (часть 2 статьи 40), другие полномочия не предусматривает.

Определяя в статье 2 Федерального закона N 131-ФЗ содержание понятия "вопросы местного значения", законодатель отнес к ним вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и поименованным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно, также не предусмотрел право органа местного самоуправления регулировать вопросы, связанные с наступлением ответственности.

Поскольку уголовное, гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации), административное, трудовое, жилищное, земельное законодательство, законодательство об охране окружающей среды - в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72), то и ответственность может быть установлена на федеральном или региональном уровне.

В силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) административная ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть установлена лишь федеральным законом.

Удовлетворяя заявленные требования в части, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Как разъяснено в пункте 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", возможность воспроизведения в актах местного самоуправления положений федерального законодательства не исключается, как не исключается и возможность наличия в региональных законах ссылок (отсылок) на положения федеральных нормативных правовых актов. Однако такие ссылки не должны приводить к привлечению к административной ответственности за нарушение данного запрета.

На территории Белгородской области действует закон Белгородской области от 4 июля 2002 года N 35 "Об административных правонарушениях на территории Белгородской области" (далее - закон Белгородской области N 35), статьей 2.11 которого предусмотрена административная ответственность за нарушение правил благоустройства, озеленения, обеспечения чистоты и порядка на территории городских и сельских поселений Белгородской области.

В свою очередь, включение в Правила положений, регулирующих общественные отношения, не отнесенные частью 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ к понятию благоустройства, ведет к созданию возможности наступления административной ответственности по статье 2.11 закона Белгородской области N 35 за иной, не установленный указанной нормой объект правонарушения.

Поскольку статьей 2.11 закона Белгородской области N 35 предусмотрена административная ответственность за нарушение любых положений правил благоустройства городских и сельских поселений Белгородской области, то оспариваемые Правила не должны дублировать нормы федерального законодательства, так как иное влечет нарушение вышеназванных положений пункта 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ.

Так, части 6, 7, 9, 10, 13-18 раздела 3, части 43, 44, 45 подраздела 4.3 раздела 4, части 49, 55, 56 главы 4.4.1 подраздела 4.4 раздела 4, части 58-66 главы 4.4.2 подраздела 4.4 раздела 4 устанавливают требования к содержанию и благоустройству территорий, перечень и периодичность работ по благоустройству, регламентируют порядок уборки территорий, улиц и дорог в зимний период. При этом указанные нормы фактически дублируют положения следующих актов: Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда (утверждены постановлением Госстроя Российской Федерации от 27 сентября 2003 года N 170), Минимальный перечень услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме (утвержден постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2013 года N 290), СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территории населенных мест" (утверждены приказом Минздрава СССР от 5 августа 1988 года N 4690-88), "СанПиН 2.1.2.2645-10. Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы" (утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 10 июня 2010 года N 64), Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации (утверждены приказом Госстроя РФ от 15 декабря 1999 года N 153), "ГОСТ Р 56195-2014. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги жилищно-коммунального хозяйства и управления многоквартирными домами. Услуги содержания придомовой территории, сбор и вывоз бытовых отходов. Общие требования" (утвержден приказом Росстандарта от 27 октября 2014 года N 1447-ст), "ГОСТ Р 50597-93. Государственный стандарт Российской Федерации. Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения" (утвержден постановлением Госстандарта России от 11 октября 1993 года N 221).

Подразделы 4.5 (Придомовые территории многоквартирных домов), 4.6 (Территории индивидуальной застройки), 4.7 (Строительные объекты), 4.8 (Земляные работы), 4.9 (Обращение с отходами) раздела 4 Правил также дублируют положения норм федерального законодательства, в частности правила и нормы, предъявляемые к организации уборки и содержанию территорий, в том числе к сбору, вывозу, утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов, к озеленению территорий, к обеспечению сохранности зеленых насаждений, к содержанию внешнего вида фасадов зданий, строений и сооружений, которые урегулированы Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7 "Об охране окружающей среды", Градостроительным кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Правилами содержания общего имущества в многоквартирном доме (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года N 491), Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда (утверждены постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 года N 170), СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территории населенных мест" (утверждены приказом Минздрава СССР от 5 августа 1988 года N 4690-88), СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях" (утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 10 июня 2010 года N 64).

Требования к выполнению земляных работ установлены Санитарно-эпидемиологическими правилами СанПиН 2.2.3.1384-03 (утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 11 июня 2003 года N 141), Государственным стандартом "Система стандартов безопасности труда. Строительство. Производство земляных работ способом гидромеханизации. Требования безопасности" (введен в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 21 января 2002 года N 5).

Часть 123 подраздела 5.1 раздела 5 Правил устанавливает требования к соблюдению красных линий при строительстве и реконструкции объектов капитального строительства. При этом в соответствии с положениями части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются законодательством о градостроительной деятельности. Таким образом, оспариваемая норма направлена на регулирование градостроительных отношений и не относится к вопросам благоустройства.

В частях 131 и 135 подраздела 5.1 раздела 5 Правил перечислены действия, которые не допускаются при содержании фасадов зданий и сооружений.

Вместе с тем возможность привлечения лиц к административной ответственности за нарушение частей 131 и 135 подраздела 5.1 раздела 5 Правил предусмотрена не только статьей 2.11 Закона Белгородской области N 35, но и положениями статей 7.14.1 (уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения), 7.17 (уничтожение или повреждение чужого имущества), 7.22 (нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений) КоАП РФ.

Положения части 136 подраздела 5.1 раздела 5 Правил в части слов "На фасаде вводимого в эксплуатацию многоквартирного дома устанавливается указатель (маркировка) класса его энергетической эффективности. Собственники помещений в многоквартирном доме обязаны обеспечивать надлежащее состояние указателя и при изменении класса энергетической эффективности многоквартирного дома обеспечить его замену" фактически дублируют положения Правил установления требований энергетической эффективности для зданий, строений, сооружений и требований к правилам определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2011 года N 18).

Положения части 134 подраздела 5.1 раздела 5 Правил дублируют требования Жилищного кодекса РФ о необходимости получения согласия собственников помещений в многоквартирном доме на использование части общего имущества, что не относится к вопросам местного значения.

Части 158-171 подраздела 5.3 раздела 5 Правил, устанавливающие требования и запреты к монтажу и эксплуатации объектов наружного освещения, дублируют положения Указаний по эксплуатации установок наружного освещения городов, поселков и сельских населенных пунктов (утверждены приказом Минжилкомхоза РСФСР от 12 мая 1988 года N 120).

Частью 174 подраздела 5.4 раздела 5 Правил установлен запрет на демонтаж, повреждение и ухудшение видимости технических средств регулирования дорожного движения при изготовлении и установке элементов праздничного оформления.

Вместе с тем возможность привлечения лиц к административной ответственности за нарушение части 174 подраздела 5.4 раздела 5 Правил предусмотрена не только статьей 2.11 Закона Белгородской области N 35, но и положениями статьи 12.33 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за повреждение дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо технических средств организации дорожного движения, которое создает угрозу безопасности дорожного движения.

Часть 210 подраздела 5.4 раздела 5 Правил устанавливает условия размещения рекламной конструкции на земельном участке. Однако условия размещения и эксплуатации рекламной конструкции предусмотрены Федеральным законом от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Федеральный закон N 38-ФЗ), за нарушение которого статьей 14.3 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность.

Части 191-196 подраздела 5.4 раздела 5 Правил устанавливают требования к технической документации на рекламные конструкции, при этом часть 191 закрепляет, что такая документация должна отвечать требованиям нормативной документации.

В соответствии с частью 4 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ, рекламная конструкция и ее территориальное размещение должны соответствовать требованиям технического регламента. При этом нормативным документом, принятым на федеральном уровне и устанавливающим общие технические требования к средствам наружной рекламы и правила их размещения, является "ГОСТ Р 52044-2003. Государственный стандарт Российской Федерации. Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения" (принят постановлением Госстандарта России от 22 апреля 2003 года N 124-ст). Административная ответственность за нарушение указанных требований предусмотрена статьей 14.3 КоАП РФ и в силу этого не может наступать по статье 2.11 Закона Белгородской области N 35.

Кроме того, поскольку установка и эксплуатация рекламных конструкций регламентируется Федеральным законом N 38-ФЗ, то введение Правилами благоустройства дополнительных требований к технической документации таких конструкций нельзя признать допустимым, относящимся к правоотношениям по благоустройству.

Частями 227 и 228 подраздела 5.4 раздела 5 Правил установлены запреты в сфере эксплуатации рекламных конструкций, в том числе запрет на загрязнение территории.

Вместе с тем указанные запреты дублируют положения федерального законодательства, указанного выше, в сфере рекламы и охраны окружающей среды. Возможность привлечения лиц к административной ответственности за нарушение частей 227, 228 подраздела 5.4 раздела 5 Правил предусмотрена не только статьей 2.11 Закона Белгородской области N 35, но и положениями статей 8.1, 8.2, 14.3 КоАП РФ.

Часть 233 подраздела 5.5 раздела 5 Правил возлагает ответственность за содержание и ремонт памятников и мемориальных объектов, содержание и благоустройство зон охраны памятников на собственников либо лиц, на обслуживании которых находятся эти объекты. Вместе с тем указанные положения частично дублируют нормы статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Кроме того, оспариваемой нормой вносится неопределенность в установление лица, ответственного за содержание указанных объектов, что создает препятствия к ее применению.

Часть 234 подраздела 5.5 раздела 5 Правил устанавливает обязанность лиц бережно относиться к памятникам и мемориальным объектам.

Вместе с тем, возможность привлечения лиц к административной ответственности за нарушение части 234 подраздела 5.5 раздела 5 Правил предусмотрена не только статьей 2.11 Закона Белгородской области N 35, но и положениями статьи 7.14.1 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения, или статьи 7.17 КоАП РФ (уничтожение или повреждение чужого имущества) соответственно.

Часть 235 подраздела 5.6 раздела 5 закрепляет обязанность осуществлять размещение некапитальных нестационарных объектов с соблюдением экологических, градостроительных, санитарно-эпидемиологических правил и нормативов, норм и правил пожарной безопасности, строительных норм и правил, требований технических регламентов. Часть 236 подраздела 5.6 раздела 5 устанавливает запрет на самовольное размещение некапитальных нестационарных объектов. Остальные части подраздела 5.6 устанавливают обязанность соблюдения градостроительных, противопожарных, санитарных норм, требований в области безопасности дорожного движения, правил использования охранных зон инженерных сетей, вида разрешенного использования земельного участка, на котором находится некапитальный нестационарный объект, а также собственнику (владельцу, пользователю) некапитального нестационарного объекта вменено в обязанность содержать прилегающую территорию, иметь проектную документацию объекта, договор аренды земельного участка, договор на вывоз твердых коммунальных отходов.

При этом в силу статьи 39.36 Земельного кодекса РФ размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ). Федеральный закон N 381-ФЗ определяет в том числе особенности размещения нестационарных торговых объектов.

Таким образом, в указанной части Правила допускают возможность привлечения к административной ответственности по Закону Белгородской области N 35 за нарушение норм федерального законодательства.

К выводам о незаконности возложения обязанности на собственника некапитального нестационарного объекта по содержанию прилегающей территории суд пришел по мотивам, указанным для подразделов 4.1, 4.2 раздела 4 Правил.

Кроме того, часть 241 подраздела 5.6 раздела 5 Правил устанавливает запрет на эксплуатацию некапитального нестационарного объекта в нарушение установленного вида разрешенного использования земельного участка.

Вместе с тем возможность привлечения лиц к административной ответственности за нарушение части 241 подраздела 5.6 раздела 5 Правил предусмотрена не только статьей 2.11 Закона Белгородской области N 35, но и положениями статьи 8.8 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

Часть 254 подраздела 5.7 раздела 5 Правил устанавливает запрет на купание в фонтанах. Вместе с тем указанные правоотношения не отнесены частью 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ к понятию благоустройства, что ведет к возможности наступления административной ответственности по статье 2.11 закона Белгородской области N 35 за иной, не установленный указанной нормой, объект правонарушения.

Частью 260 раздела 6 Правил установлен запрет на посадку деревьев в пределах охранных зон инженерных коммуникаций. Однако установление особых условий использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных зонах регламентируется нормами земельного законодательства (статья 56 Земельного кодекса Российской Федерации) и не относится к понятию благоустройства.

Часть 262 раздела 6 Правил устанавливает обязанности собственников и обслуживающих лиц озелененных территорий. Часть 263 раздела 6 Правил вводит запрет на самовольную вырубку и посадку деревьев и кустарников. Часть 264 раздела 6 Правил вводит запрет на вырубку, пересадку, обрезку зеленых насаждений без особого разрешения. Часть 266 раздела 6 Правил запрещает осуществлять определенные действия на озелененных территориях.

Вместе с тем указанные нормы Правил фактически дублируют положения Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденных приказом Госстроя РФ от 15 декабря 1999 года N 153.

Часть 267 раздела 6 Правил регулирует вопрос обрезки веток в охранных зонах линий электропередачи. При этом, как уже было указано выше, режим хозяйственной деятельности в охранных зонах регламентируется нормами земельного законодательства (статьями 56, 89 Земельного кодекса Российской Федерации), а также Правилами установления охранных зон объектов по производству электрической энергии и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденными постановлением Правительства РФ от 18 ноября 2013 года N 1033, и не относится к понятию благоустройства.

Часть 275 раздела 6 Правил устанавливает в целях соблюдения норм пожарной безопасности запрет на устройство архитектурно-ландшафтных объектов в ряде мест. То есть данная норма фактически определяет требования в области пожарной безопасности. При этом требования пожарной безопасности установлены Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

Частями 279, 280 раздела 7 Правил установлен ряд условий допуска транспортных средств к участию в дорожном движении. Частью 281 раздела 7 Правил с целью сохранения дорожных покрытий введены перечисленные в этой норме запреты для участников дорожного движения. Части 282-287 раздела 7 Правил регулируют отношения по принятию мер, касающихся выявления, вывоза (эвакуации), признанию бесхозяйными, утилизации брошенного транспорта.

Вместе с тем указанные нормы призваны регулировать правоотношения, которые не относятся к правоотношениям в сфере благоустройства, и уже урегулированы федеральным законодательством.

В частности, вопросы допуска транспортных средств к дорожному движению регулируются в том числе Федеральным законом от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Правилами дорожного движения вместе с "Основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения" (утверждены постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090), Правилами обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (утверждены приказом Минтранса России от 15 января 2014 года N 7).

Загрязнение дорожного покрытия и повреждение дорог образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 12.33 КоАП РФ.

Пунктом 7.12 Инструкции о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений (приложение N 1 к Приказу МВД России от 17 января 2006 года N 19) на участковых уполномоченных полиции возложена обязанность и полномочия по выявлению на административном участке брошенного, бесхозяйного и разукомплектованного автотранспорта, по принятию мер к установлению принадлежности данного автотранспорта. В связи с этим положения частей 282-286 раздела 7 Правил противоречат вышеуказанным нормам, имеющим большую юридическую силу.

Отдельные положения оспариваемых Правил благоустройства приняты с превышением полномочий органа местного самоуправления.

Как следует из материалов дела и установлено судом, положения подразделов 4.1 и 4.2 раздела 4 Правил устанавливают для собственников и иных пользователей объектов недвижимого имущества дополнительное бремя по содержанию прилегающей к таким объектам территории, не являющейся собственностью этих лиц, а также по составлению паспорта благоустройства на такую территорию. Часть 12 раздела 3 Правил устанавливает обязанность организаторов массовых мероприятий обеспечить уборку не только места проведения таких мероприятий, но и прилегающих территорий, а также восстановление нарушенного благоустройства. Части 225 и 226 подраздела 5.4 раздела 5 Правил возлагают на собственников рекламных конструкций уборку не только отведенной, но и прилегающей территории. Часть 118 подраздела 5.1 раздела 5 Правил обязывает собственников зданий (строений, сооружений), организаций, обслуживающих жилищный фонд, следить за состоянием и установкой всех видов внешнего благоустройства, расположенных на прилегающих территориях, освещения в пределах отведенной территории.

Вместе с тем пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ, допуская установление в правилах благоустройства порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, не предусматривает полное перекладывание обязанностей по содержанию прилегающей территории на лиц, которые какими-либо правами на данную территорию не обладают.

В соответствии с положениями статьи 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Таким образом, административный ответчик нормами подразделов 4.1, 4.2, части 12 раздела 3 - в части слов "прилегающих к нему территорий и восстановление нарушенного благоустройства", части 118 подраздела 5.1 раздела 5 Правил - в части слов "следить за состоянием и установкой всех видов внешнего благоустройства, расположенных на прилегающих территориях, освещения в пределах отведенной территории", части 225 подраздела 5.4 раздела 5 Правил - в части слов "и прилегающей", части 226 подраздела 5.4 раздела 5 Правил - в части слов "и прилегающей", фактически переложил в полном объеме бремя содержания имущества на лиц, не являющихся его собственниками.

При этом в силу положений пункта 1 статьи 2, пункта 1 статьи 3 ГК РФ порядок осуществления права собственности определяется гражданским законодательством. В соответствии с Конституцией Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Подраздел 4.5 раздела 4 Правил включает часть 71, которая регламентирует правила стоянки личного автотранспорта на придомовых территориях.

В силу пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон N 196-ФЗ) формирование и проведение на территории Российской Федерации единой государственной политики в области обеспечения дорожного движения, установление правовых основ обеспечения безопасности дорожного движения, единой системы правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения находятся в ведении Российской Федерации.

Как предусмотрено пунктом 4 статьи 22 Федерального закона N 196-ФЗ, на всей территории Российской Федерации единый порядок дорожного движения устанавливается Правилами дорожного движения, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Порядок размещения транспортных средств (остановки и стоянки) регламентирован разделами 12 и 17 Правил дорожного движения, утвержденных Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090, ответственность за нарушение которых установлена статьей 12.19 КоАП РФ.

Таким образом, общественные отношения, связанные с размещением транспортных средств, урегулированы на федеральном уровне федеральным законодательством в области обеспечения безопасности дорожного движения и не входят в компетенцию органов местного самоуправления.

Положения частей 138, 139 подраздела 5.1 раздела 5 Правил, определяющие общие требования к информационным указателям класса энергетической эффективности, приняты административным ответчиком в отсутствие соответствующих полномочий, поскольку согласно подпункту "в" пункта 4 и пункту 2 Требований к правилам определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов (утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2011 года N 18), правила определения класса энергетической эффективности устанавливаются Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и в данных правилах указываются требования к указателю (маркировке) класса энергетической эффективности, который размещается на фасаде многоквартирного дома.

В части 257 подраздела 5.7 раздела 5 Правил установлен порядок восстановления малых архитектурных форм, поврежденных физическими или юридическими лицами в процессе выполнения земляных работ. Вместе с тем правоотношения между собственником и лицом, причинившем вред его имуществу, регулируются положениями гражданского законодательства, которое находится в ведении Российской Федерации.

Частью 287 раздела 7 оспариваемых Правил установлены условия возврата транспортного средства его собственнику. Однако, как уже указывалось выше, в силу положений пункта 1 статьи 2, пункта 1 статьи 3 ГК РФ порядок осуществления права собственности определяется гражданским законодательством. В соответствии с Конституцией Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что полномочий для принятия указанных норм у Совета депутатов Губкинского городского округа Белгородской области не имелось.

Суд первой инстанции также пришел к обоснованным выводам о нижеследующем.

Неопределенность запретов, установленных в частях 122, 124 подраздела 5.1 раздела 5 Правил, ввиду отсутствия раскрытия понятий "комплексное решение фасада" и "современные отделочные материалы", ведет к произвольному и неопределенному толкованию данных положений.

Положения части 136 подраздела 5.1 раздела 5 Правил в части слов "Ответственность за выполнение данных требований возлагается на собственников указанных зданий (строений), организации, осуществляющие содержание (обслуживание) жилищного фонда" допускают неоднозначное толкование нормы в целях определения лиц, ответственных за выполнение установленных требований.

Часть 177 подраздела 5.4 раздела 5 Правил определяет лиц, ответственных за организацию размещения и содержание праздничного оформления. Указанная норма содержит неопределенность в вопросе установления вида такой ответственности и в чем заключается ее суть.

Часть 231 подраздела 5.5 раздела 5 Правил предписывает установление памятников и иных объектов декоративного искусства на территориях общего пользования или зданиях. Часть 232 указывает на установку данных объектов также на сооружениях и земельных участках. Таким образом, регулируя единый вопрос благоустройства, данные нормы содержат противоречия, что влечет неопределенность в их применении, в том числе в вопросах наступления административной ответственности за их нарушение.

Кроме того, часть 232 подраздела 5.5 раздела 5 Правил условием установки вышеназванных объектов на земельных участках, зданиях, сооружениях предусматривает наличие согласия собственников данных земельных участников и объектов недвижимости.

Часть 269 раздела 6 Правил определяет круг лиц, ответственных за организацию работ по содержанию и охране зеленых насаждений на озелененных территориях общего пользования (парки, скверы, уличное и дорожное озеленение), на придомовой и прилегающей территориях. При этом указанная норма не позволяет однозначно определить круг обязанностей и ответственность каждого из поименованных в ней лиц, что создает препятствия в ее применении.

Неясность и неоднозначное толкование правовой нормы в силу разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 25 постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", является самостоятельным основанием для ее признания противоречащей федеральному законодательству и недействующей.

Судебной коллегией отклоняются доводы апелляционной жалобы о законности оспариваемых норм, поскольку такие доводы основаны на неверном толковании действующего законодательства.

Не нашел своего подтверждения в ходе рассмотрения дела судом апелляционной инстанции и довод апеллянта о нарушении судом первой инстанции норм процессуального права. Уточнение требований прокурора принято судом с соблюдением положений статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В остальной части решение суда не обжалуется, а Судебная коллегия не находит оснований для изменения решения суда в части отказа в удовлетворении требований административного истца.

С учетом изложенного Судебная коллегия приходит к выводу о том, что по приведенным выше основаниям решение Белгородского областного суда от 18 октября 2016 года не подлежит отмене. Вместе с тем, поскольку суд первой инстанции в своем решении привел мотивы, по которым часть 227 подраздела 5.4 раздела 5 Правил не соответствует действующему законодательству, но не указал на это в резолютивной части решения, оно подлежит уточнению.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Белгородского областного суда от 18 октября 2016 года по существу оставить без изменения, уточнив резолютивную часть решения суда указанием о признании не действующей со дня вступления решения суда в законную силу части 227 подраздела 5.4 раздела 5 Правил благоустройства территории Губкинского городского округа Белгородской области, утвержденных решением Совета депутатов Губкинского городского округа Белгородской области от 29 июля 2015 года N 5.

Апелляционную жалобу Совета депутатов Губкинского городского округа Белгородской области оставить без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.