Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 385-7 "О муниципальной милиции в Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы С.М. Мироновым, А.Л. Бурковым, О.Н. Епифановой, О.А. Ниловым и другими (первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона направлен на правовое регулирование организации и деятельности муниципальной милиции в Российской Федерации.

Проект федерального закона не согласуется с частью 3 статьи 83 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), поскольку не устанавливает сроки вступления в силу положений пункта 8 части 1 статьи 15 и пункта 9 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ, которые относят организацию охраны общественного порядка на территории муниципального района и на территории городского округа муниципальной милицией, к вопросам местного значения муниципального района и городского округа.

Статья 3 законопроекта определяет муниципальную милицию как муниципальный орган, предназначенный в пределах своих полномочий осуществлять охрану общественного порядка и выполнять другие задачи по защите личности, общества и государства, предусмотренные федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. При этом, согласно проектируемой статье 17 муниципальная милиция создается в виде бюджетного учреждения. Исходя из вышеизложенного нуждается в уточнении организационно-правовой статус муниципальной милиции, наделяемой проектом властными полномочиями.

Следует обратить внимание, что предусмотренные законопроектом положения возлагают на муниципальную милицию полномочия, дублирующие полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих правоохранительные функции, в этой связи статьи 14 и 15 проекта требуют согласования с полномочиями полиции, установленными Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции" (далее - Федеральный закон "О полиции") и полномочиями войск национальной гвардии Российской Федерации, установленными Федеральным законом от 3 июля 2016 года N 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации". Кроме того, проектом не учтены изменения в законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей функций и полномочий Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Федеральной миграционной службы Министерству внутренних дел Российской Федерации (пункты 25, 27 части 1 статьи 14 проекта).

Законопроект нуждается в существенной терминологической доработке. Так, например, терминологию статьи 63 проекта следует привести в соответствие с Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ) и Федеральным законом от 12 апреля 2010 года N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" (Федеральный закон N 61-ФЗ).

Так, в Федеральном законе N 323-ФЗ отсутствует право на бесплатную медицинскую помощь, а используется термин "право на получение медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи".

Слова "лекарства", "другое медицинское имущество по рецептам врачей" следует заменить на "лекарственный препарат для медицинского применения по рецепту на лекарственный препарат" и "медицинское изделие по рецепту на медицинское изделие" в соответствующем числе и падеже (см. Федеральный закон N 61-ФЗ).

Положения части 4 статьи 21 законопроекта, касающиеся "образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования", "образовательных учреждений", положения пункта 9 части 2 статьи 38 законопроекта, касающиеся "образовательных учреждений", "высшего профессионального образования", "итоговой государственной аттестации", а также ряд иных положений законопроекта нуждаются в приведении в соответствие с нормами Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

В соответствии со статьей 23 проекта федерального закона служба в муниципальной милиции является разновидностью муниципальной службы. Обращаем внимание, что Федеральный закон от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" не предусматривает видов муниципальной службы, а проектируемые нормы не согласуются с основным содержанием данного Федерального закона (например, в части специальных званий (знаков различия) служащих муниципальной милиции и классных чинов муниципальных служащих).

К сотрудникам правоохранительных органов, к которым в соответствии с возлагаемыми законопроектом функциями можно отнести и служащих муниципальной милиции, предъявляются особые требования с точки зрения соблюдения уголовного законодательства. Так, в частности, сотрудником органов внутренних дел не может быть гражданин Российской Федерации, осужденный за преступление, имеющий судимость, в том числе снятую или погашенную, а также гражданин, в отношении которого уголовное преследование прекращено за истечением срока давности, в связи с примирением сторон (кроме уголовных дел частного обвинения), вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием (часть 1 статьи 14 Федерального закона "О полиции"). При этом законопроектом допускается принятие на службу в муниципальную милицию лиц, имевших судимость за преступления средней тяжести (часть 5 статьи 25 законопроекта).

В соответствии с частью 1 статьи 26 проекта правоотношения на службе в муниципальной милиции между гражданином Российской Федерации и муниципальным образованием (работодателем) возникают и осуществляются на условиях трудового договора. В этой связи проект федерального закона в части регулирования трудовых отношений необходимо привести в соответствии с нормами Трудового кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс).

Так, например, в соответствии с Кодексом сторонами в трудовых отношениях являются работодатель и работники, а не представитель нанимателя и служащие (см., например, часть 2 статьи 27 и часть 2 статьи 30 проекта федерального закона).

В соответствии с частью 4 статьи 26 проекта изменение правоотношений на службе муниципальной милиции осуществляется путем внесения изменений в трудовой договор, что нуждается в согласовании со статьей 72 Кодекса, согласно которой соглашение об изменении определенных сторонами условий трудового договора заключается в письменной форме.

Положения части 2 статьи 30 проекта в части применения дисциплинарных взысканий, предусмотренных законодательством о муниципальной службе, требуют дополнительного обсуждения, поскольку служба проходит в рамках трудовых отношений, а не в рамках прохождения муниципальной службы.

Абзац третий части 2 статьи 31 проекта противоречит нормам статьи 153 Кодекса, которой установлен порядок оплаты труда в выходной или нерабочий праздничный день. Кроме того, в рамках трудовых отношений исполняют трудовые, а не служебные обязанности.

Частью 1 статьи 55 проекта установлено, что при оценке законности действий служащего муниципальной милиции орган или должностное лицо, уполномоченное на это, исходят только из тех сведений, которыми служащий муниципальной милиции располагал, когда решался выполнять эти действия. Данная норма противоречит основополагающим принципам права, поскольку отсутствие у граждан или должностных лиц точного представления о конкретных правовых последствиях своих действий или бездействия не освобождает их от ответственности за их совершение (не совершение).

Также обращаем внимание на некорректность проектируемой статьи 52 законопроекта ("Временное осуществление органами внутренних дел (полицией) полномочий муниципальной милиции") исходя из правовой основы деятельности полиции (см. статью 3 Федерального закона "О полиции").

В соответствии с частью 3 статьи 55 законопроекта предусматривается, что показания служащего муниципальной милиции, допрашиваемого в качестве потерпевшего или свидетеля по делу о противодействии его деятельности или о правонарушении, в пресечении которого он принимал участие, не могут быть опровергнуты только показаниями лиц, привлекаемых к ответственности, иных заинтересованных лиц и не требуют обязательного подтверждения другими доказательствами. Указанная норма не согласуется с принципами уголовного судопроизводства, которое осуществляется на основе состязательности сторон. При этом стороны обвинения и защиты равноправны перед судом (статья 15 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации). Кроме того, каждое доказательство подлежит оценке с точки зрения относимости, допустимости, достоверности, а все собранные доказательства в совокупности - достаточности для разрешения уголовного дела. Прокурор, следователь, дознаватель вправе признать доказательство недопустимым по ходатайству подозреваемого, обвиняемого или по собственной инициативе. Доказательство, признанное недопустимым, не подлежит включению в обвинительное заключение, обвинительный акт или обвинительное постановление (статья 88 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации).

В части 4 статьи 55 законопроекта предусмотрено, что предметы, вещи и документы, изъятые служащим муниципальной милиции при задержании или личном досмотре задержанного на месте правонарушения, при обстоятельствах, когда невозможно присутствие понятых, признаются вещественными доказательствами в установленном законом порядке. Обращаем внимание, что порядок изъятия предметов, вещей и документов, а также участие при этом понятых устанавливается Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и не может являться предметом регулирования данного законопроекта.

В статье 60 проекта необходимо говорить о выплате заработной платы, а не о денежном содержании, что будет соответствовать нормам Трудового кодекса Российской Федерации.

Часть 7 статьи 61 проекта закона необходимо согласовать со статьей 12 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" в части размера выплачиваемой компенсации.

Часть 3 статьи 63 законопроекта следует исключить, поскольку проектируемые нормы уже содержится в частях 1 и 2 статьи 11 Федерального закона N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".

Статья 65 законопроекта, предусматривающая пенсионное обеспечение новой категории лиц применительно к условиям, нормам и порядку, которые установлены Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-I "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, и их семей" (далее - Закон РФ N 4468-I), противоречит указанному Закону, поскольку в нем не предусмотрена такая категория лиц - служащие муниципальной милиции и члены их семей. Кроме того, в соответствии со статьей 10 Закона РФ N 4468-I выплата пенсий, предусмотренных настоящим Законом, производится за счет средств федерального бюджета, что противоречит части 1 статьи 66 законопроекта, относящего такие расходы к обязательствам муниципального образования и осуществляемые за счет бюджетных ассигнований местного бюджета.

Положение части 5 статьи 78 проекта противоречит установленной компетенции Президента Российской Федерации (см. часть 4 статьи 4 Федерального закона "О полиции") в части реорганизации и ликвидации подразделений органов внутренних дел.

Исполняющий обязанности начальника управления

Ю.В. Сапожникова