Представление Счетной палаты Российской Федерации от 19 апреля 2016 г. N ПР 10-46/10-03 О нарушениях, выявленных при проведении контрольного мероприятия "Проверка использования бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятий подпрограммы "Внутренний водный транспорт" ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)" в ФБУ "Волго-Балт", ФГБУ "Канал имени Москвы" и Росморречфлоте

Представление Счетной палаты Российской Федерации от 19 апреля 2016 г. N ПР 10-46/10-03

В соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2016 год проведено контрольное мероприятие "Проверка использования бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятий подпрограммы "Внутренний водный транспорт" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)", на финансовое обеспечение выполнения государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ) и другие мероприятия учреждениями, подведомственными Федеральному агентству морского и речного транспорта, в 2013 - 2014 годах и истекшем периоде 2015 года" на объектах: Федеральное бюджетное учреждение "Администрация Волго-Балтийского бассейна внутренних водных путей" (г. Санкт-Петербург) (далее - ФБУ "Волго-Балт"), Федеральное государственное бюджетное учреждение "Канал имени Москвы" (г. Москва) (далее - ФГБУ "Канал имени Москвы"), Федеральное агентство морского и речного транспорта (далее - Росморречфлот) по результатам которого выявлены следующие нарушения и недостатки:

1. Росморречфлотом при изменении (увеличении, уменьшении) в 2015 году объема субсидии на выполнение государственного задания ФГБУ "Канал имени Москвы" изменения в государственное задание не вносились, что не соответствует требованиям пункта 5 Положения о формировании государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 г. N 671, а также пункту 2.2.1 соглашения от 20 мая 2015 г. N 41, согласно которому учредитель вправе изменять размер предоставляемой в соответствии с соглашением субсидии в течение срока выполнения государственного задания в случае внесения соответствующих изменений в государственное задание.

2. Росморречфлот, не учитывая рекомендации Минфина России от 22 октября 2013 г. N 12-08-06/44036 и абзац третий пункта 3.4 Временных методических рекомендаций по расчету нормативных затрат на выполнение подведомственными Росморречфлоту федеральными бюджетными учреждениями государственной работы по содержанию внутренних водных путей Российской Федерации, государственной работы по содержанию судоходных гидротехнических сооружений и нормативных затрат на содержание имущества (поручение Росморречфлота от 2 декабря 2011 г. N СГ-40/13072), согласно которым предоставление бюджетных ассигнований учреждениям на осуществление капитального ремонта, а также иные расходы, носящие непостоянный характер, следует относить к целевым субсидиям, утверждало администрациям внутренних водных путей (далее - ВВП) государственные задания, которыми предусматривалось выполнение работ по капитальному ремонту инфраструктуры ВВП, в том числе в 2013 году - 1 385,7 тыс. рублей, в 2014 году - 1 285,9 млн. рублей и в 2015 году - 843,3 млн. рублей.

При расчете субсидий на выполнение государственного задания учет расходов, которые носят непостоянный характер, приводит к искажению стоимости единицы данных работ.

3. В нарушение пункта 4 Положения о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 г. N 671, в государственные задания на 2014 и 2015 годы по государственной работе "Проведение работ по содержанию ВВП и обеспечению безопасности судоходства" Росморречфлотом не включались показатели, предусмотренные утвержденным ведомственным перечнем: "Объем дноуглубительных работ (м. куб)" и "Количество средств навигационного обслуживания (ед.)". Отсутствие установленных показателей в отчетности не обеспечивало должный контроль объемов и качества выполнения соответствующих работ.

4. В нарушение подпункта 4 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации в Правилах предоставления из федерального бюджета субсидий организациям морского и речного транспорта, утвержденных приказом Росморречфлота от 2 февраля 2011 г. N 9, порядок возврата в текущем году получателем субсидии остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий, отсутствует.

В договорах о предоставлении субсидии на выполнение задач (функций) по обеспечению безопасности судоходства на канале имени Москвы и обеспечению мероприятий по обводнению, заключенных между Росморречфлотом и ФГУП "Канал имени Москвы" в 2013 - 2015 годах, указанный порядок возврата субсидий также отсутствует.

5. Переданные Росморречфлотом полномочия государственного заказчика по заключению и исполнению от имени Российской Федерации от лица Росморречфлота государственных контрактов проверяемыми учреждениями выполнялись неэффективно. В частности, не обеспечена своевременная разработка проектно-сметной документации, получение положительных заключений ФАУ "Главгосэкспертиза России", не начато строительство этапов важнейших инвестиционных проектов подпрограммы "Внутренний водный транспорт".

6. В нарушение пункта 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации ФГБУ "Канал имени Москвы", действующим на основании Соглашения от 10 февраля 2014 г. N СГ-8 о передаче застройщику полномочий государственного заказчика по заключению и исполнению от имени Российской Федерации от лица Росморречфлота государственных контрактов, приняты бюджетные обязательства (заключено 2 государственных контракта) на сумму, превышающую доведенные до него лимиты бюджетных обязательств (1 700,0 млн. рублей).

По указанным фактам составлены протоколы об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.15.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

7. В нарушение требований Порядка определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности подведомственных Росморречфлоту бюджетных учреждений, оказываемых ими сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного задания, утвержденного совместным приказом Минтранса России и Росморречфлота от 24 декабря 2010 г. N 117:

копии приказов и документов, подтверждающих рассмотрение указанных перечней и размеров платы представительным и (или) совещательным органом, подведомственными бюджетными учреждениями в Росморречфлот не направлялись (пункт 5);

перечни платных услуг и размер платы за услуги (работы) по основным видам деятельности ФБУ "Волго-Балт" и ФГБУ "Канал имени Москвы" не утверждены (пункт 5).

8. Росморречфлотом мероприятия по реорганизации ФГУП "Канал имени Москвы" осуществлены с нарушением сроков, установленных пунктом 3 распоряжения Правительства Российской Федерации от 19 мая 2014 г. N 855-р и планом-графиком, на 8 месяцев.

9. Учитывая, что записи в Единый государственный реестр юридических лиц о прекращении деятельности ФГУП "Канал имени Москвы" и создании ФГБУ "Канал имени Москвы" внесены 20 апреля 2015 года, Росморречфлотом, ФГУП "Канал имени Москвы" и ФГБУ "Канал имени Москвы" допущены нарушения статьи 16 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" устанавливающей, что преобразованное юридическое лицо считается прекратившим свою деятельность с момента государственной регистрации вновь возникшего юридического лица, а также статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривающей, что правоспособность юридического лица прекращается в момент внесения в указанный реестр сведений о его прекращении:

Росморречфлот перечислил ФГУП "Канал имени Москвы" 30 апреля 2015 года средства субсидий на выполнение задач (функций) по обеспечению безопасности судоходства на канале имени Москвы и обеспечению мероприятий по обводнению в сумме 165,2 млн. рублей;

Росморречфлотом в лице и.о. руководителя Федерального агентства морского и речного транспорта С.П. Горелика и ФГУП "Канал имени Москвы" в лице генерального директора А.А. Сокуренко подписано дополнительное соглашение от 15 мая 2015 г. N 1 к договору от 1 января 2015 г. N АД-2/2015, в соответствии с которым общая сумма субсидии уменьшена и составила 1 295,4 млн. рублей, что соответствовало сумме субсидии, перечисленной Росморречфлотом в адрес ФГУП "Канал имени Москвы" за январь - апрель 2015 года;

ФГУП "Канал имени Москвы" 30 апреля 2015 года списал со счета "Расходы будущих периодов" на счет "Прочие расходы" убытки прошлых лет в сумме 51,3 млн. рублей.

10. В нарушение условий предоставления субсидии, предусмотренных пунктами 5.1, 5.2 договора N АД-2/2015, Росморречфлот перечислял ФГУП "Канал имени Москвы" средства федерального бюджета не на возмещение фактически понесенных затрат, а на авансирование планируемых ФГУП "Канал имени Москвы" затрат.

11. ФГУП "Канал имени Москвы" из средств субсидии из федерального бюджета в сумме 852,1 млн. рублей, перечисленных Росморречфлотом в 2014 году по целевой статье 24 4 6444 "Субсидии на обеспечение мероприятий по обводнению в рамках подпрограммы "Морской и речной транспорт" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" (Иные бюджетные ассигнования)", 196,8 млн. рублей направлены на цели, не соответствующие Федеральному закону от 2 декабря 2013 г. N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" и пункту 5.3 договора на предоставление субсидий от 1 января 2014 г. N АД-2/2014, т.е. на обеспечение безопасности судоходства на канале имени Москвы, а не на обеспечение мероприятий по обводнению, что может свидетельствовать о факте нецелевого использования средств субсидии в сумме 196,8 млн. рублей.

Росморречфлотом не обеспечен контроль целевого использования бюджетных средств ФГУП "Канал имени Москвы" по договору на предоставление субсидий от 1 января 2014 г. N АД-2/2014 (пунктом 3.2.2) и соответственно не выполнены полномочия, установленные подпунктом 10 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части соблюдения получателями субсидий целей, установленных при их предоставлении.

12. Росморречфлотом и находящимися в его ведении бюджетными учреждениями допущены нарушения установленного порядка распоряжения, управления и использования федерального имущества:

в нарушение статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" по состоянию на 1 октября 2015 года из общего числа объектов недвижимого имущества, зарегистрированных за ФГБУ "Канал имени Москвы", на 83 объекта не зарегистрировано право оперативного управления ФГБУ "Канал имени Москвы";

в нарушение статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" из общего числа закрепленных за ФБУ "Волго-Балт" объектов недвижимости в количестве 971 единицы право собственности Российской Федерации оформлено только на 695 объектов (71,5%);

в нарушение статьи 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", пункта 1 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации в ФБУ "Волго-Балт" на 7 участков не оформлено право постоянного (бессрочного) пользования;

в нарушение статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" по состоянию на 1 октября 2015 года из общего числа зарегистрированных ФБУ "Волго-Балт" в реестре федерального имущества объектов недвижимости в количестве 1011 единиц право оперативного управления зарегистрировано на 971 объект недвижимости, или 96,0%.

Таким образом, Росморречфлотом управление и контроль за деятельностью подведомственных учреждений осуществляется недостаточно. Надлежащая реализация полномочий по осуществлению прав собственника имущества отсутствует (пункты 5.2, 5.2.1 Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта, утвержденного постановление Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 г. N 371).

13. На основании государственных заданий ФБУ "Волго-Балт" в соответствии с Федеральными законами от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ и от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ производилось размещение заказов на проведение работ по капитальному ремонту внутренних водных путей (далее-ВВП), основной частью которых являлись дноуглубительные работы.

С победителями торгов ФБУ "Волго-Балт" в 2013 - 2014 годах заключались договоры на проведение капитального ремонта, в том числе на проведение дноуглубительных работ.

По договорам с ООО "НПП "ФОРТЭКС" и ООО "Вытеграстрой" объем дноуглубительных работ составлял 80% в общем объеме работ. По договорам с производственным кооперативом "Гидротехник" - 100%. При этом ПК "Гидротехник" никаких работ по указанному договору не выполнял.

Фактически подрядными организациями при исполнении договоров самостоятельно дноуглубительные работы не выполнялись, а заключались субподрядные договоры с филиалами ФБУ "Волго-Балт" - Череповецким и Новгородским районами водных путей и судоходства, которые располагали техникой и персоналом для проведения дноуглубительных работ.

Стоимость дноуглубительных работ, выполненная указанными филиалами по договорам субподряда, была в целом на 28,8 млн. рублей ниже стоимости указанных работ по договорам на капитальный ремонт, заключенным ФБУ "Волго-Балт" с подрядными организациями.

Проверка на наличие признаков аффилированности между ФБУ "Волго-Балт" и подрядными организациями по данным информационного ресурса "Спарк" показала, что начальник Новгородского района водных путей и судоходства - филиала ФБУ "Волго-Балт" В.И. Силкин и Е.Н. Додриков являются учредителями ООО "Транслидер" с долями 33,33 и 33,33 процентов соответственно. При этом Е.Н. Додриков, А.Е. Додриков, С.Е. Додриков (состоящие в родственных связях) являются учредителями ПК "Гидротехник" и в совокупности владеют 50 процентами долей в уставном капитале.

Кроме того, проверка показала, что при выполнении договора по капитальному ремонту от 20 июля 2013 года N 44, заключенным между ФБУ "Волго-Балт" и ООО "НПП "ФОРТЭКС", последним заключен агентский договор с ООО "ОКС-9", которым, в свою очередь заключен договор субподряда с филиалом ФБУ "Волго-Балт". При этом по данным информационного ресурса "Спарк" генеральным директором ООО "ОКС-9" значился А.О. Протопопов, который значился в числе зависимых и аффилированных лиц ООО "НПП "Фортекс" и являлся бывшим генеральным директором и владельцем ООО "ОКС-9" со 100% долей.

Таким образом, ФБУ "Волго-Балт", имея материальную, техническую базу и трудовые ресурсы, достаточные для самостоятельного выполнения работ по капитальному ремонту в рамках государственного задания, вопреки экономическим интересам государства, передавало выполнение государственных работ коммерческим организациям, которые в свою очередь передавали выполнение работ филиалам ФБУ "Волго-Балт".

В результате применения данной схемы выполнения государственного задания средства субсидий в объеме 28,8 млн. рублей в 2013 - 2014 годах аккумулировались на счетах коммерческих организаций, которые фактически затраты, связанные с выполнением работ, не несли.

Кроме того, установлено, что приказами руководителя ФБУ "Волго-Балт" назначались уполномоченные лица заказчика в филиалах по приемке фактически выполненных работ по капитальному ремонту и реконструкции с согласованием актов приемки работ, выполняемых подрядными организациями на объектах филиалов по контрактам с ФБУ "Волго-Балт".

Так, например, приказом от 6 апреля 2013 г. N 148 для осуществления строительного контроля и приемки фактически выполненных работ с согласованием акта приемки по объектам капитального строительства, работы по которым производятся подрядными организациями на объектах филиалов по договорам с ФБУ "Волго-Балт" по Новгородскому району водных путей и судоходства был назначен начальник Новгородского района водных путей и судоходства - филиала ФБУ "Волго-Балт" В.И. Силкин.

В результате начальником Новгородского района водных путей и судоходства - филиала ФБУ "Волго-Балт" В.И. Силкиным были подписаны как акты приемки работ по субподрядным договорам, так и акты приемки законченных капитальным ремонтом объектов по договору между ФБУ "Волго-Балт" и привлеченным подрядчиком.

Таким образом, фактически заказчиком и подрядчиком выступало одно лицо - ФБУ "Волго-Балт".

Из совокупности названных обстоятельств следует, что ФБУ "Волго-Балт" в 2013 - 2014 годах размещало заказы (закупки) на выполнение работ по капитальному ремонту в рамках выполнения утвержденного ему государственного задания и заключало по их результатам договоры без намерения их последующего исполнения подрядными организациями (а именно, выполнение работ по капитальному ремонту), а с целью получения прибыли подрядчиками - коммерческими организациями, чем учреждением причинен ущерб государству на сумму расчетно 28,8 млн. рублей. В данной схеме выполнения государственного задания усматриваются признаки хищения бюджетных средств путем мошеннических действий.

Кроме того, привлечение коммерческих организаций - подрядчиков и последующая передача ими выполнения работ филиалам ФБУ "Волго-Балт" привели к фактическом возврату ФБУ "Волго-Балт" бюджетных субсидий в виде средств, от приносящей доход деятельности.

При этом в соответствии с пунктом 4 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в пункте 1 статьи 9.2 указанного закона, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.

Выполнение работ по содержанию ВВП в пределах установленного государственного задания для граждан и юридических лиц за плату федеральными законами не предусмотрено.

С учетом изложенного и на основании статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Федеральному агентству морского и речного флота необходимо принять меры по устранению выявленных нарушений и недостатков, а также по предупреждению их в дальнейшем, в том числе:

1. Провести инвентаризацию завершенных строительством объектов, утвердить план ввода их в эксплуатацию, установив конкретные сроки и персональную ответственность руководителей учреждений.

2. В целях устранения рисков утраты недвижимого имущества или его неэффективного использования разработать план мероприятий по государственной регистрации прав на недвижимое имущество, закрепленное за подведомственными Росморречфлоту организациями, и его учету в реестре федерального имущества. Организовать работу и обеспечить контроль за выполнением данных мероприятий с установлением конкретных сроков их выполнения и ответственных должностных лиц.

3. Внести изменения в Правила предоставления из федерального бюджета субсидий организациям морского и речного транспорта, утвержденных приказом Росморречфлота от 2 февраля 2011 г. N 9, в части определения порядка возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий.

4. В связи с многочисленными нарушениями, допущенными в ходе реорганизации ФГУП "Канал имени Москвы", провести служебную проверку в отношении лиц, на которых был возложен контроль за выполнением плана-графика мероприятий по реорганизации ФГУП "Канал имени Москвы" в форме преобразования в федеральное государственное бюджетное учреждение утвержденным Росморречфлотом 17 июня 2014 года. Результаты проверки направить в Счетную палату Российской Федерации.

Представление направляется в соответствии с решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 31 марта 2016 г. N 15К (1090).

В соответствии с частью 5 статьи 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" руководителю Федерального агентства морского и речного транспорта необходимо уведомить Счетную палату Российской Федерации о принятых мерах по результатам выполнения настоящего представления в письменной форме с приложением копий подтверждающих документов до 1 августа 2016 года.

Аудитор

В.Н. Богомолов