Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 апреля 2017 г. N 53-АПГ17-11 Решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующими приказов Региональной энергетической комиссии Красноярского края от 18 декабря 2015 г. N 800-В и от 18 декабря 2015 г. N 799-В оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 апреля 2017 г. N 53-АПГ17-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.

судей Абакумовой И.Д., Никифорова С.Б.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Центр реализации коммунальных услуг" о признании недействующими приказа Региональной энергетической комиссии Красноярского края от 18 декабря 2015 г. N 800-В "Об установлении долгосрочных тарифов на питьевую воду для потребителей общества с ограниченной ответственностью "Центр реализации коммунальных услуг" (город Шарыпово, ИНН ...)" и приказа от 18 декабря 2015 г. N 799-В "Об утверждении производственной программы по оказанию услуг питьевого водоснабжения для общества с ограниченной ответственностью "Центр реализации коммунальных услуг" (г. Шарыпово, ИНН ...) на 2016-2018 годы", по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Центр реализации коммунальных услуг" на решение Красноярского краевого суда 9 декабря 2016 г., которым в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Центр реализации коммунальных услуг" - Киевой Г.А., Стрельниковой А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

общество с ограниченной ответственностью "Центр реализации коммунальных услуг" (далее - ООО "ЦРКУ", общество) обратилось Красноярский краевой суд с заявлением (уточненным в процессе рассмотрения спора) о признании недействующими приказа Региональной энергетической комиссии Красноярского края от 18 декабря 2015 г. N 800-В "Об установлении долгосрочных тарифов на питьевую воду для потребителей общества с ограниченной ответственностью "Центр реализации коммунальных услуг" (город Шарыпово, ИНН ...)" и приказа от 18 декабря 2015 г. N 799-В "Об утверждении производственной программы по оказанию услуг питьевого водоснабжения для общества с ограниченной ответственностью "Центр реализации коммунальных услуг" (г. Шарыпово, ИНН ...) на 2016-2018 годы".

Решением Красноярского краевого суда 9 декабря 2016 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, общество обратилось в Судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение норм права.

Относительно апелляционной жалобы прокуратура Красноярского края и Региональная энергетическая комиссия Красноярского края представили возражения.

Извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы прокуратура Красноярского края и Региональная энергетическая комиссия Красноярского края в судебное заседание не явились.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения представителя участвующих в деле лиц и заключение прокурора, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

Региональная энергетическая комиссия Красноярского края (далее - РЭК Красноярского края) является органом исполнительной власти Красноярского края, уполномоченным устанавливать тарифы в сфере водоснабжения и водоотведения (пункт 1.1 Положения о Региональной энергетической комиссии Красноярского края, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 8 декабря 2008 г. N 216-п).

Приказом РЭК Красноярского края от 18 декабря 2015 г. N 800-в "Об установлении долгосрочных тарифов на питьевую воду для потребителей общества с ограниченной ответственностью "Центр реализации коммунальных услуг" (г. Шарыпово, ИНН ...)" (далее - приказ от 18 декабря 2015 г. N 800-В) в приложении 1 установлены долгосрочные параметры регулирования деятельности ООО "ЦРКУ" на долгосрочный период регулирования 2016-2018 годы для формирования тарифов на питьевую воду с использованием метода индексации установленных тарифов (пункт 1).

Согласно приложению N 1 базовый уровень операционных расходов ООО "ЦРКУ" установлен в размере 28 704,08 тыс. руб.

Пунктом 2 названного приказа установлены тарифы для потребителей ООО "ЦРКУ" на питьевую воду на период с 1 января 2016 года по 31 декабря 2018 года согласно приложению N 2.

Приказом РЭК Красноярского края от 18 декабря 2015 г. N 799-В (далее - приказ от 18 декабря 2015 г. N 799-В) утверждена производственная программа по оказанию услуг питьевого водоснабжения для ООО "ЦРКУ" на 2016-2018 годы.

В обоснование заявленных требований, ООО "ЦРКУ" сослалось на то, что установленные вышеуказанными пунктами тарифы являются экономически необоснованными и противоречащими требованиям федерального законодательства, регулирующего отношения в сфере установления тарифов по водоснабжению и водоотведению, поскольку при установлении данных тарифов органом регулирования необоснованно увеличен объем реализации холодной воды потребителям, не учтены в заявленном обществом размере расходы регулируемой организации, связанные с оплатой труда работников, расходов на арендную плату, а также необоснованно исключены доходы прошлого периода регулирования, связанные с включением в тариф 2014 года затрат на покупку воды, фактически не понесенные.

Изучив и оценив представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции сделал вывод об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленного требования, посчитав, что орган регулирования правомерно не включил вышеуказанные расходы в тариф на питьевую воду на 2016 год, и что расчетный объем отпуска воды определен РЭК Красноярского края в соответствии с действующим законодательством.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с выводом суда первой инстанции.

Отношения в сфере водоснабжения и водоотведения регулируются Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении и водоотведении).

В целях реализации положений вышеуказанного Закона в части регулирования деятельности и тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения Правительством Российской Федерации 13 мая 2013 г. принято постановление N 406, которым утверждены, в том числе Основы ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Основы ценообразования) и Правила регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Правила регулирования тарифов).

Согласно статье 31 Закона о водоснабжении и водоотведении в сфере холодного водоснабжения регулированию подлежат, в том числе тарифы на питьевую воду (питьевое водоснабжение).

В соответствии со статьей 32 названного Закона расчет тарифов на водоснабжение и водоотведение осуществляется исходя из объема поставленных товаров, оказанных услуг и величины необходимой валовой выручки, рассчитанной, в том числе, методом индексации.

Согласно пункту 33 Основ ценообразования долгосрочные тарифы устанавливаются методом доходности инвестиционного капитала и методом индексации на основе долгосрочных параметров регулирования тарифов.

При установлении тарифов с применением метода индексации необходимая валовая выручка регулируемой организации включает в себя текущие расходы, расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль гарантирующей организации (пункт 74 Основ ценообразования).

На основании пунктов 24, 26 Основ ценообразования необходимая валовая выручка регулируемых организаций определяется исходя их экономически обоснованных расходов, необходимых для осуществления регулируемого вида деятельности в течение периода регулирования и обеспечения достижения плановых значений показателей надежности, качества и энергетической эффективности объектов централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения, установленных на соответствующий период регулирования в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения.

При определении необходимой валовой выручки регулируемых организаций учитываются расходы, необходимые для реализации планов мероприятий по приведению качества питьевой воды в соответствие с установленными требованиями, планов снижения сбросов, а также расходов на реализацию иных мероприятий, предусмотренных инвестиционными и производственными программами, в том числе определенных на основе результатов технических обследований, в размерах, обеспечивающих достижение плановых значений показателей надежности, качества и энергетической эффективности объектов централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения таких организаций.

Предложение об установлении тарифов состоит из заявления регулируемой организации об установлении тарифов, в том числе по отдельным регулируемым видам деятельности, и необходимых материалов (пункт 17 Правил), в числе которых предусмотрены правоустанавливающие документы, расчеты, экономическое обоснование и метод регулирования тарифов.

На основании пунктов 24, 25 Правил регулирования тарифов выбор метода регулирования тарифов осуществляется органом регулирования в соответствии с Основами ценообразования с учетом предложения регулируемой организации. Орган регулирования проводит экспертизу предложений об установлении тарифов.

В соответствии с пунктом 30 Правил регулирования тарифов орган регулирования тарифов отказывает регулируемой организации во включении в тарифы отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, в случае если экономическая обоснованность таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и методическими указаниями не подтверждена.

Как установлено судом и следует из материалов дела, ООО "ЦРКУ", являясь организацией, оказывающей услуги холодного водоснабжения на территории г. Шарыпово Красноярского края, 27 апреля 2015 г. обратилось в орган регулирования с заявлением об установлении тарифов на питьевую воду на 2016-2018 годы, приложив производственные программы и копии документов, подтверждающие расходы предприятия.

В качестве метода регулирования тарифов обществом предложен метод индексации.

Специалистами органа регулирования проведена экспертиза представленных регулируемой организацией документов и в соответствии с требованиями Правил регулирования тарифов 18 декабря 2015 г. подготовлено экспертное заключение N 178-15в, согласно которому расходы по арендной плате, расходы, связанные с оплатой труда работников, предлагаемые обществом для включения в расчет тарифов, включены органом регулирования не в полном объеме, исключены доходы прошлого периода регулирования, связанные с включением в тариф 2014 года затрат на покупку воды, фактически не понесенные, а также определен объем реализации холодной воды потребителям.

Расчет оспариваемых тарифов произведен РЭК Красноярского края на основании анализа представленных ООО "ЦРКУ" расчетов, документов и материалов, а также документов, дополнительно запрошенных и представленных обществом в процессе рассмотрения дел об установлении тарифов.

Экспертное заключение по своему содержанию отвечает требованиям пункта 26 Правил регулирования тарифов и содержит предусмотренные пунктом 29 этих Правил сведения об основных показателях расчета тарифов регулируемой организации на период регулирования, отраженные в приложениях к протоколу заседания от 18 декабря 2015 г. N 109.

Согласно данному протоколу заявленная обществом величина необходимой валовой выручки на 2016 год скорректирована специалистами органа регулирования до 71,9 тыс. руб.

В соответствии с пунктом 29 Основ ценообразования тарифы на питьевую воду (питьевое водоснабжение) устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема отпуска воды, объема принятых сточных вод, оказываемых услуг. Указанные объемы определяются в соответствии с методическими указаниями исходя из фактического отпуска воды за последний отчетный год и динамики отпуска воды за последние 3 года.

Приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 г. N 1746-э утверждены Методические указания по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Методические указания N 1746-э).

Объем воды, отпускаемой (планируемой к отпуску) абонентам, определяется по формуле, предусмотренной в пункте 5 Методических указаний N 1746-э, которая включает в себя показатели: фактического объема воды, отпущенной абонентам, за последние три года; объема воды, отпускаемой новым абонентам; изменения объема отпускаемой воды в связи с изменением нормативов потребления.

В силу подпункта "ж" пункта 22 Основ ценообразования при определении расчетных значений расходов, учитываемых при установлении тарифов, орган регулирования тарифов использует экономически обоснованные объемы потребления сырья, материалов, выполненных работ (услуг) и цены (тарифы) на них, сведения о которых получены из таких источников информации, как данные бухгалтерского учета и статистической отчетности регулируемой организации за 3 предыдущих периода регулирования, за которые у органа регулирования тарифов имеются указанные данные.

Величина объема воды, определенная по формуле согласно пункту 5 Методических указаний N 1746-э, на 2016-2018 годы составила 1 696,91 тыс. куб.м., что соответствует величине фактического отпуска воды за 2014 год.

Представленный органом регулирования в материалы дела расчет объема воды на 2016 год, выполнен с учетом сведений о фактическом объеме воды, отпущенной абонентам ООО "ЦРКУ", на основании показателей статистической отчетности за 2012-2014 в соответствии с подпунктом "ж" пункта 22 Основ ценообразования.

Представленные административным истцом в материалы дела расчеты объема отпуска воды ООО "ЦРКУ" на 2016-2018 годы и пояснительные записки к ним, баланс водоснабжения, расчет объемов водопотребления населением, реестры договоров на отпуск (получение) питьевой воды, динамика объемов реализации воды не позволяют проверить заявленные к расчету тарифа данные об изменении объема отпускаемой воды, поскольку отсутствуют сведения о конкретных договорах, заключенных с новыми абонентами, указанных в пояснительной записке, а также о фактических объемах отпущенной по ним воды.

Кроме того, обществом не представлены расчеты изменения тарифа с применением ранее действующих нормативов и нормативов, утвержденных в соответствии с постановлениями Правительства Красноярского края, на 2013-2016 годы.

Учитывая изложенное, расчетный объем отпуска воды определен РЭК Красноярского края в соответствии с требованиями пункта 29 Основ ценообразования и пунктов 4, 5 Методических указаний N 1746-э.

В соответствии с пунктом 52 Основ ценообразования при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с методическими указаниями с учетом отраслевых тарифных соглашений, коллективных договоров, заключенных регулируемой организацией, и плановым и (или) фактическим уровнем фонда оплаты труда, сложившимся за последний расчетный период регулирования в регулируемой организации и других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

Согласно пункту 17 Методических указаний N 1746-э при определении расходов на оплату труда в порядке приоритетности используются следующие сведения: параметры отраслевого тарифного соглашения; параметры трехстороннего соглашения, заключенного представителями работников, работодателей и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или местного самоуправления (региональное отраслевое соглашение); размер фонда оплаты труда в последнем расчетном периоде регулирования и фондов оплаты труда в других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные регулируемые виды деятельности в сопоставимых условиях, плановое значение индекса потребительских цен; условия коллективного договора; прогнозный индекс потребительских цен.

Согласно пункту 1.1.1.3.1 экспертного заключения и приложения N 8 к нему при расчете расходов на оплату труда основного производственного состава ООО "ЦРКУ" органом регулирования применена минимальная месячная тарифная ставка рабочего первого разряда в размере 8 010,59 руб., против примененного обществом размера - 8 819,00 руб.

Минимальная тарифная ставка рабочего первого разряда в размере 8 010,59 руб. применена органом регулирования в соответствии с пунктом 2.3 Отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2014 - 2016 годы, утвержденного Министерством регионального развития Российской Федерации, Общероссийским отраслевым объединением работодателей "Союз коммунальных предприятий", Общероссийским профсоюзом работников жизнеобеспечения 9 сентября 2013 г., в качестве исходной величины принята тарифная ставка на 1 января 2014 г. в размере 7 056,00 руб., которая проиндексирована с учетом прогнозного индекса потребительских цен на 2015 и 2016 годы, принятого на основании Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов, а также на основании Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и плановый период 2017-2018 годов.

Таким образом, в соответствии с вышеуказанными нормами Основ ценообразования и Методических указаний N 1746-э органом регулирования обоснованно учтены положения пункта 2.3 Отраслевого тарифного соглашения и прогнозные индексы потребительских цен.

Ссылка ООО "ЦРКУ" на письмо Общественной организации - общероссийского профессионального союза работников жизнеобеспечения от 31 марта 2015 г. N 01-56-в является необоснованной, поскольку в указанном письме изложены рекомендации по установлению величины минимальных тарифных ставок рабочего первого разряда для представителей территориальных организаций Профсоюза жизнеобеспечения и оно не содержит положений нормативного характера.

Сторонами Отраслевого тарифного соглашения (Союз коммунальных предприятий и Профсоюз жизнеобеспечения) минимальная тарифная ставка рабочего первого разряда, размер минимальной месячной заработной платы рабочих первого разряда по итогам 2014-2015 годов в порядке, предусмотренном пунктом 2.4 Отраслевого тарифного соглашения, не уточнялась и не устанавливалась.

Кроме того, законодательством о регулировании тарифов в сфере водоснабжения не предусмотрено применение фактического индекса потребительских цен при определении расходов на оплату труда.

Подпунктам "б", "в", "г" пункта 22 Основ ценообразования предусмотрено, что при определении расчетных значений расходов, учитываемых при установлении тарифов, орган регулирования тарифов использует экономически обоснованные объемы потребления сырья, материалов, выполненных работ (услуг) и цены (тарифы) на них, сведения о которых получены, в том числе, из цен, установленных в договорах, заключенных в результате проведения торгов, прогнозных показателей, а также сведений о расходах на приобретаемые товары (работы, услуги), производимых другими регулируемыми организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере водоснабжения и (или) водоотведения в сопоставимых условиях.

Согласно пункту 1.1.1.8.3 экспертного заключения расходы на арендную плату размере 468,14 тыс. руб., заявленные ООО "ЦРКУ" в составе административных расходов по статье "Арендная плата, лизинговые платежи, не связанные с арендой (лизингом централизованных систем водоснабжения либо объектов, входящих в состав таких систем)", исключены органом регулирования из состава необходимой валовой выручки общества в связи с их экономической необоснованностью (договор субаренды недвижимого имущества от 9 апреля 2015 г. N 256, заключен обществом с ООО "СВР" без проведения торгов).

В целях определения экономически обоснованного размера расходов по данной статье затрат органом регулирования учтены сведения о расходах на аренду недвижимого имущества, производимых другой организацией, осуществляющей регулируемый вид деятельности в сфере водоснабжения - ООО "СВР" по договору аренды недвижимого имущества от 12 августа 2009 г. N 33 в расчете на квадратный метр арендованной площади, ранее учтенных при установлении тарифов на 2015 год, с применением прогнозных индексов, что соответствует положениям подпунктов "в" и "г" пункта 22 Основ ценообразования.

Учитывая, что ООО "ЦРКУ" осуществляет несколько видов деятельности, в том числе оказывает услуги холодного водоснабжения (питьевая вода), услуги по подводу воды и прочие услуги, поэтому расходы по данной статье отнесены органом регулирования на услуги холодного водоснабжения в размере 95,71% от суммы расходов в целом по предприятию пропорционально сумме полученной выручки за 2014 год.

Ссылка общества на решение Арбитражного суда Красноярского края от 11 ноября 2015 г. по делу N А33-2994/2015 обоснованно отклонена судом первой инстанции, поскольку договор субаренды N 256 от 9 апреля 2015 г. не являлся предметом рассмотрения данного спора.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 16 Основ ценообразования при установлении тарифов из необходимой валовой выручки исключаются экономически не обоснованные доходы прошлых периодов регулирования, включая доходы, связанные с нарушениями законодательства Российской Федерации при установлении и применении регулируемых тарифов, в том числе выявленные в результате проверок и мероприятий по контролю.

Согласно разделу V экспертного заключения по статье "Экономически необоснованные доходы прошлого периода регулирования" из необходимой валовой выручки органом регулирования исключены 7 962,88 тыс. руб., в том числе экономически необоснованные доходы прошлого периода согласно письма Шарыповской межрайонной прокуратуры от 3 сентября 2015 г. N 7/2-07-2015 и экономически необоснованные доходы прошлого периода регулирования, связанные с включением в тариф 2014 года затрат на покупку воды в размере 2 935,48 тыс. руб., фактически не понесенных ООО "ЦРКУ", выявленные по результатам проверки материалов об установлении тарифов на 2016 год.

В ходе проверки представленных ООО "ЦРКУ" материалов для установления тарифов на 2016 год органом регулирования выявлено, что в тариф 2014 года включены затраты на покупку воды в размере 46 330,44 тыс. руб. Фактически обществом покупка воды осуществлена на сумму 38 446,91 тыс. руб.

Фактическое неосуществление запланированных затрат на покупку воды формирует экономический необоснованный доход организации, поскольку расходы на покупку воды в заложенном объеме фактически не понесены.

Согласно пункту 15 Основ ценообразования в случае если регулируемая организация в течение истекшего периода регулирования понесла экономически обоснованные расходы, не учтенные органом регулирования тарифов при установлении тарифов на ее товары (работы, услуги), или имеет недополученные доходы прошлых периодов регулирования, то такие расходы (недополученные доходы), а также расходы, связанные с обслуживанием заемных средств и собственных средств, направляемых на покрытие недостатка средств, учитываются в соответствии с методическими указаниями органом регулирования тарифов при установлении тарифов для такой регулируемой организации в полном объеме не позднее чем на 3-й годовой период регулирования, следующий за периодом регулирования, в котором указанные расходы (недополученные доходы) были подтверждены бухгалтерской и статистической отчетностью.

В соответствии с указанным положением ООО "ЦРКУ" не лишено права обратиться в орган регулирования с обоснованием включения недополученных доходов прошлых периодов на следующий год долгосрочного периода регулирования.

Таким образом, утвержденные РЭК Красноярского края тарифы на питьевую воду, а также расчетные показатели производственной программы для ООО "ЦРКУ" являются экономически обоснованными и соответствуют требованиям действующего законодательства.

Представленное ответчиком экспертное заключение принято судом первой инстанции в качестве допустимого доказательства в соответствии с требованиями статьи 61 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку факт не ознакомления ООО "ЦРКУ" с данным документом на дату утверждения органом регулирования оспариваемых тарифов не является основанием для исключения его из числа доказательств по делу.

Вместе с тем ссылка административного истца на отчет ООО "Независимая Аудиторская Компания" обоснованно признана судом первой инстанции несостоятельной, поскольку указанный отчет не содержит анализа обоснованности учтенных при утверждении тарифов величин (в том числе по расчетному объему отпуска воды, расходам на аренду), правомерность исключения (уменьшения) которых оспаривается ООО "ЦРКУ" в рамках настоящего дела, в связи с чем он не мог быть учтен в качестве доказательства в обоснование доводов административного иска.

С учетом изложенного и руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Красноярского краевого суда 9 декабря 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Центр реализации коммунальных услуг" - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.