Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 апреля 2017 г. N 37-КГ17-3 Об оспаривании постановления Администрации города Орла от 23 ноября 2015 года N 5213 "Об утверждении схем размещения нестационарных торговых объектов на территории города Орла"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 апреля 2017 г. N 37-КГ17-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению закрытого акционерного общества "Агропромышленный комплекс "Орловская Нива" (в настоящее время - акционерное общество "Агропромышленный комплекс "Орловская Нива") о признании не действующим со дня принятия постановления администрации города Орла от 23 ноября 2015 года N 5213 "Об утверждении схем размещения нестационарных торговых объектов на территории города Орла" по кассационной жалобе администрации города Орла на решение Советского районного суда г. Орла от 24 мая 2016 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 28 июля 2016 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя администрации города Орла Тишиной Е.В., поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения представителей акционерного общества "Агропромышленный комплекс "Орловская Нива" Полянской Н.П. и адвоката Лаврова К.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего судебные акты подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей,

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Администрацией города Орла 23 ноября 2015 г. принято постановление N 5213 "Об утверждении схем размещения нестационарных торговых объектов на территории города Орла" (далее - постановление N 5213), которое является нормативным правовым актом в области торговой деятельности, принято в целях упорядочения размещения и функционирования нестационарных торговых объектов на территории города Орла.

Закрытое акционерное общество "Агропромышленный комплекс "Орловская Нива" (далее - общество) обратилось в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, ссылаясь на то, что является владельцем сети торговых павильонов "Родное село" на территории г. Орла, которые были размещены в 2011 году на земельных участках, предоставленных ему в краткосрочную аренду. К моменту издания оспариваемого постановления N 5213 общество являлось владельцем 44 торговых объектов в г. Орле, которые присутствовали в схеме размещения нестационарных производственных объектов (киосков, павильонов) на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности на территории г. Орла на 2015 год.

Между тем, в постановление N 5213 не включён ни один торговый объект общества, что не соответствует положениям Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и нарушает его права и законные интересы, поскольку создает препятствия для дальнейшего ведения торговой деятельности.

Решением Советского районного суда г. Орла от 24 мая 2016 года требование общества удовлетворено, постановление N 5213 полностью признано не действующим со дня его принятия.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 28 июля 2016 года решение Советского районного суда г. Орла от 24 мая 2016 года оставлено без изменения.

Определением судьи Орловского областного суда от 13 октября 2016 года администрации города Орла отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе, поданной администрацией города Орла в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене решения Советского районного суда г. Орла от 24 мая 2016 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 28 июля 2016 года и направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей в связи с допущенными судами существенными нарушениями норм материального и процессуального права. Указывают на то, что при рассмотрении спора суд уклонился от проверки доводов административного ответчика о незаконности размещения нестационарных торговых павильонов на землях общего пользования, занятых газонами, тротуарами, вблизи остановочных пунктов и подземных пешеходных переходов, в охранных зонах инженерных сетей, ограничившись лишь выводом о наличии спорных объектов в ранее утверждённых схемах 2011-2015 годов. Полагают, что суд необоснованно отказал в удовлетворении ходатайства в приобщении к материалам дела доказательств, подтверждающих данные обстоятельства. Ссылаются на то, что признавая полностью не действующим постановление N 5213 со дня его принятия, суд не исследовал и не обосновал, каким образом затронуты права общества схемами размещения иных нестационарных объектов, перечисленных в приложениях N 2 и N 3 к оспариваемому акту.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 9 января 2017 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 3 марта 2017 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения по существу в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит жалобу подлежащей удовлетворению.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Такие нарушения норм материального и процессуального права допущены судами по данному делу.

Удовлетворяя заявление общества и признавая не действующим постановление N 5213 со дня его принятия, суды исходили из того, что у администрации города Орла отсутствовали правовые основания для исключения спорных нестационарных торговых объектов из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования.

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами судебных инстанций, поскольку они основаны на неверном толковании норм права, подлежащих применению при возникших правоотношениях.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление (пункт 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (статья 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации).

Пунктом 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ).

Согласно подпункту 69 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществления иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

В соответствии с частями 1-3 и 5 статьи 10 указанного федерального закона размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Порядок включения в схему размещения, названную в части 1 настоящей статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определённым в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Схема размещения нестационарных торговых объектов и вносимые в неё изменения подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также размещению на официальных сайтах органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В соответствии с пунктом 2 Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2010 года N 772, включение объектов в схему размещения осуществляется органом местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества.

Согласно пунктам 7, 8 части 1 статьи 16 Закона Орловской области от 10 ноября 2014 года N 1683-ОЗ "О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области" Правительство Орловской области устанавливает нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для области, в том числе для муниципальных районов и городских округов области, в соответствии с методикой расчета указанных нормативов, утверждённой Правительством Российской Федерации; определяет уполномоченный исполнительный орган государственной власти специальной компетенции Орловской области, устанавливающий порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления области схем размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Постановлением администрации города Орла от 16 октября 2013 года N 4685 создана постоянно действующая рабочая группа по рассмотрению предложений, замечаний и согласованию проекта схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Орла.

Федеральным законом N 381-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли в числе прочего принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности (пункт 3 части 3 статьи 17); размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учётом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1 статьи 10).

На основании части 3 статьи 10 Федерального закона N 381-ФЗ в целях упорядочения размещения и функционирования нестационарных торговых объектов на территории города Орла, создания условий для улучшения организации и качества торгового обслуживания населения администрацией города Орла издано постановление N 5213. Оспариваемым актом утверждены: схема размещения нестационарных торговых объектов (киосков, павильонов) на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности на территории города Орла (приложение N 1); схема размещения нестационарных торговых объектов (за исключением киосков и павильонов) на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности на территории города Орла на 2016 год (приложение N 2); схема размещения объектов праздничной торговли на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности на территории города Орла на 2016 год (приложение N 3).

Как установлено судом, подтверждается материалами дела и не оспаривалось лицами, участвующими в деле, постановление N 5213 принято администрацией города Орла в пределах компетенции и обнародовано с соблюдением установленного порядка.

В силу части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 6 статьи 10 Федерального закона N 381-ФЗ федеральный законодатель, возлагая на органы местного самоуправления полномочия по созданию условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания и наделяя в связи с этим органы местного самоуправления полномочиями по утверждению Схемы размещения нестационарных торговых объектов, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, одновременно устанавливает следующее правило, а именно: утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в неё изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, приведенной в Определении от 29 января 2015 года N 225-О положение части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. В соответствии с этим оспариваемое законоположение не может рассматриваться как исключающее необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Постановлением администрации города Орла от 21 сентября 2015 года N 4192 утверждено Положение "О предоставлении права на размещение нестационарных торговых объектов и объектов по оказанию услуг на территории муниципального образования "Город Орел", которое в силу пункта 1.2 распространяется на отношения, связанные с размещением нестационарных торговых объектов в зданиях, строениях, сооружениях на землях общего пользования, находящихся в муниципальной собственности муниципального образования "Город Орел", а также земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

В соответствии с пунктом 2.4 Положения не допускается размещение нестационарных торговых объектов: в местах, не включенных в схему; на остановочных пунктах и посадочных площадках общественного пассажирского транспорта, а также в 10-метровой зоне от их границ, за исключением павильонов, расположенных в комплексе с остановочными павильонами; на закрепленной территории, прилегающей к организациям органов власти, социальной сферы, промышленным предприятиям, торговым комплексам, рынкам; на закрепленной территории, прилегающей к стационарным объектам торговли, без согласия их собственников; ближе 5-и метров от окон жилых и общественных зданий; на расстоянии менее 25-и метров от мест сбора мусора и пищевых отходов; на тротуарах шириной менее 3 метров, в арках зданий, на газонах, цветниках, площадках (детских, отдыха, спортивных); в охранной зоне инженерных сетей, под железнодорожными путепроводами и автомобильными эстакадами, а также в охранной зоне от входов (выходов) в подземные пешеходные переходы.

Однако обоснованность невключения администрацией города Орла в схему расположения нестационарных торговых объектов, утверждённую постановлением N 5213, по каждому из торговых павильонов административного истца судами не исследовалась, доводы административного ответчика о размещении киосков и павильонов общества с нарушением вышеназванных требований судом не были проверены и, соответственно, оценка им не давалась.

Признавая полностью недействующим постановление N 5213 с приложениями, суд не исследовал и не обосновал, каким образом затронуты права общества схемами размещения нестационарных объектов согласно приложению N 2, не являющихся киосками и павильонами (автоцистерны, тележки, ролл-бары, автоприцепы, лотки, палатки, летние кафе, оборудованные торговые места), и объектами праздничной торговли согласно приложению N 3 к оспариваемому акту.

Пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определено, что в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на удовлетворение административного иска полностью или в части и на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом.

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 28 постановления Пленума от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу. Обстоятельства, в связи с которыми суд пришёл к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

Вместе с тем, признавая постановление N 5213 не действующим со дня его принятия, суд не указал на обстоятельства и мотивы, послужившие основанием для такого вывода.

Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Судебная коллегия полагает, что судами первой и апелляционной инстанций допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, в связи с чем обжалуемые судебные акты нельзя признать законными и обоснованными.

Суду надлежит проверить обоснованность невключения администрацией города Орла в схему расположения нестационарных торговых объектов, утверждённую постановлением N 5213, по каждому из торговых павильонов, принадлежащих административному истцу, исследовать вопрос о том, затронуты ли права общества схемами размещения нестационарных объектов согласно приложению N 2, не являющихся киосками и павильонами (автоцистерны, тележки, ролл-бары, автоприцепы, лотки, палатки, летние кафе, оборудованные торговые места), и объектами праздничной торговли согласно приложению N 3 к оспариваемому акту, а также установить и отразить в мотивировочной части обстоятельства необходимости признания постановления или его части не действующими с того или иного времени и с учётом установления фактических обстоятельств по делу и требований закона, подлежащего применению при рассмотрении данного дела, принять законное и обоснованное решение.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе отменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции полностью либо в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий суд в ином составе судей.

С учетом изложенного решение районного суда и апелляционное определение подлежат отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 327-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Советского районного суда г. Орла от 24 мая 2016 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 28 июля 2016 года отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.+