Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 марта 2017 г. N 33-АПГ17-2 Об оспаривании отдельных положений регламента Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области, утв. решением Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области от 20 апреля 2011 г. N 21

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 марта 2017 г. N 33-АПГ17-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.

судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.,

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Киселёва В.В. о признании не действующим в части регламента Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области, утверждённого решением Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области от 20 апреля 2011 г. N 21, по апелляционной жалобе Киселёва В.В. на решение Ленинградского областного суда от 12 октября 2016 г., которым административное исковое заявление частично удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Киселёва В.В. - Соловьёва Ю.Г., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда подлежащим отмене в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

20 апреля 2011 года Советом депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области принято решение N 21 "Об утверждении регламента Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области", которое было опубликовано в сети "Интернет" и вступило в силу с момента его принятия.

Согласно части 1 статьи 31 регламента Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области внеочередные заседания Совета депутатов созываются по инициативе главы муниципального района, по инициативе главы администрации муниципального района и по инициативе депутатов в количестве не менее 1/3 от установленного числа депутатов Совета депутатов. В последних двух случаях на имя главы муниципального района подается письменное обращение, подписанное главой администрации муниципального района или всеми депутатами, являющимися инициаторами проведения внеочередного заседания Совета депутатов.

В силу части 2 статьи 31 регламента внеочередное заседание может быть созвано:

а) по вопросам, требующим принятия решения Совета депутатов в виде правового акта (решения Совета депутатов). В этом случае к обращению на имя главы муниципального района прилагаются необходимые документы в соответствии со статьей 24 настоящего Регламента. Проекты правовых актов должны быть подписаны всеми инициаторами проведения внеочередного заседания;

б) по иным вопросам ведения Волховского муниципального района, имеющим общественную и социальную значимость или затрагивающим деятельность Совета депутатов. В этом случае решение Совета депутатов в виде правового акта не принимается.

Частью 3 статьи 31 вышеуказанного регламента глава муниципального района в обязательном порядке в течение 7 дней со дня получения обращения (или по собственной инициативе) созывает заседание Совета депутатов.

Согласно части 4 статьи 31 регламента о созыве внеочередного заседания глава муниципального района издает распоряжение.

Киселёв В.В., являющийся депутатом Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных выше частей 2, 3 и 4 статьи 31 регламента Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области.

В обоснование заявленных требований Киселёв В.В. ссылался на противоречие данных положений Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также уставу Волховского муниципального района Ленинградской области.

Решением Ленинградского областного суда от 12 октября 2016 г. заявленные Киселёвым В.В. требования удовлетворены частично. Признана не действующей со дня вступления решения суда в законную силу часть 3 статьи 31 регламента Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области. В удовлетворении требований о признании недействующими частей 2 и 4 указанной статьи регламента отказано.

На решение Ленинградского областного суда от 12 октября 2016 г. Киселёвым В.В. подана апелляционная жалоба, в которой поставлен вопрос об отмене решения суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении заявленных требований в связи с неправильным применением судом норм материального права, неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для административного дела, и принятии по делу нового решения об удовлетворении административного искового заявления в этой части.

В апелляционной жалобе Киселёв В.В. ссылается на то, что оспариваемые нормы предоставляют главе района право решать вопрос о целесообразности созыва внеочередного заседания Совета депутатов. Оспариваемые положения статьи 31 регламента, по мнению административного истца, не имеют правовую определенность и не исключают возможности произвольного отказа главой района в созыве внеочередного заседания Совета депутатов или уклонение главы района от рассмотрения обращения уполномоченных лиц о созыве такого заседания. Кроме того, административный истец оспаривает вывод суда о применении части 3 статьи 31 регламента, в связи с чем не согласен с признанием недействующей указанной части статьи регламента с момента вступления решения суда в законную силу.

Относительно апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором представлены возражения о необоснованности её доводов и законности судебного постановления.

Представитель административного ответчика в судебное заседание не явился. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учетом положений частей 8, 9 статьи 96 названного Кодекса, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося представителя административного ответчика.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда подлежащим отмене в части отказа в удовлетворении требования о признании недействующей части 2 статьи 31 указанного регламента, в остальной части - оставлению без изменения.

Признавая недействующей часть 3 статьи 31 регламента, суд пришёл к выводу о том, что данная норма содержит коррупциогенный фактор, указанный в пункте "ж" части 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённый постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", поскольку отсутствует полнота административной регламентации порядка рассмотрения главой района обращения о созыве внеочередного заседания Совета депутатов. Решение суда в указанной части никем не обжалуется.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований о признании недействующими частей 2 и 4 указанной статьи регламента, пришёл к выводу о том, что данные нормы, определяющие порядок созыва внеочередного заседания Совета депутатов и представления проектов правовых актов на такие заседания, не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, и приняты в пределах полномочий Совета депутатов. Однако с таким выводом суда согласиться нельзя по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования входят в структуру органов местного самоуправления.

В соответствии с частью 3 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Совет депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области является представительным органом муниципального района, что следует из его устава (часть 1 статьи 20).

Этим же уставом определены полномочия Совета депутатов (статья 21), порядок проведения заседаний Совета депутатов (статья 22). При этом заседания Совета депутатов проводятся не реже одного раза в три месяца (часть 4 статьи 22), внеочередные заседания созываются главой муниципального района по собственной инициативе, по инициативе главы администрации муниципального района и по инициативе не менее 1/3 депутатов Совета депутатов (часть 5 статьи 22), порядок организации и обеспечения деятельности Совета депутатов по решению вопросов, находящихся в компетенции Совета депутатов, а также порядок подготовки и проведения заседаний, процедура голосования, порядок рассмотрения и принятия решений определяются утвержденным Советом депутатов регламентом, действующим в течение срока полномочий Совета депутатов (часть 9 статьи 22).

Согласно части 2 статьи 34 устава Волховского муниципального района Ленинградской области иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу.

Из приведенных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и устава Волховского муниципального района Ленинградской области следует, что вопросы организации и деятельности представительного органа местного самоуправления должны регулироваться уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Частью 5 статьи 22 устава Волховского муниципального района Ленинградской области предусмотрены 3 случая созыва внеочередных заседаний Совета депутатов: когда с такой инициативой выступает глава муниципального района, глава администрации муниципального района и не менее 1/3 депутатов Совета депутатов.

Наличие в оспариваемой административным истцом части 2 статьи 31 регламента о порядке созыва внеочередных заседаний Совета депутатов словосочетания "может быть" предоставляет главе муниципального района право решать вопрос о целесообразности созыва внеочередного заседания Совета депутатов, в том числе в случае инициирования проведения внеочередного заседания Совета депутатов главой администрации, главой муниципального района или 1/3 и более депутатов Совета депутатов, что не соответствует части 5 статьи 22 устава Волховского муниципального района Ленинградской области, предусматривающей обязательность созыва внеочередного заседания Совета депутатов по инициативе вышеназванных лиц.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Частью 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ установлено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Аналогичные положения о решениях Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области закреплены в его уставе (пункт 2 части 1, часть 3 статьи 34). Так, согласно пункту 2 части 1 статьи 34 устава Волховского муниципального района Ленинградской области решения Совета депутатов входят в систему муниципальных правовых актов.

Частью 1 статьи 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ предусмотрено, что проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Согласно части 2 статьи 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Частью 4 статьи 34 Устава Волховского муниципального района Ленинградской области предусмотрено, что проекты муниципальных правовых актов вносятся депутатами Совета депутатов муниципального района, главой муниципального района, главой администрации, инициативными группами граждан, органами местного самоуправления городских и сельских поселений муниципального района, Волховским городским прокурором, председателем контрольно-счетного органа. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и формы прилагаемых к ним документов устанавливаются муниципальным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносится указанный проект.

Оспариваемая административным истцом норма пункта "а" части 2 статьи 31 регламента, предусматривающая обязанность для каждого депутата, требующего созыва внеочередного заседания Совета депутатов, подписать проект правового акта, не соответствует вышеуказанным Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, в том числе части 1 статьи 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, и уставу Волховского муниципального района Ленинградской области, не предусматривающих такой обязанности, а кроме того, каждому депутату представительного органа местного самоуправления, инициировавшему созыв внеочередного заседания Совета депутатов для решения вопроса местного значения, гарантируется право на внесение иной редакции проекта муниципального правового акта, отличающейся от редакции проекта, внесённого на рассмотрение внеочередного заседания Совета депутатов.

Оспариваемая административным истцом норма пункта "б" части 2 статьи 31 регламента, предусматривающая возможность принятия Советом депутатов решения не в виде правового акта, противоречит пункту 2 части 1 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, пункту 2 части 1 статьи 34 устава Волховского муниципального района Ленинградской области, не предусматривающих такой возможности.

Доводы административного ответчика о соответствии оспариваемых норм регламента основаны на неправильном толковании норм материального права.

Исходя из изложенного решение суда в части отказа в удовлетворении требования административного истца о признании недействующей части 2 статьи 31 регламента Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области подлежит отмене с принятием по делу в этой части нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Согласно пункту 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае удовлетворения административного иска оспариваемый нормативный правовой акт признается недействующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты.

Из материалов дела следует и это установлено судом первой инстанции, что оспариваемые административным истцом нормы регламента Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области применялись. В связи с этим является правильным вывод суда первой инстанции о признании части 3 статьи 31 вышеуказанного регламента не действующей со дня вступления обжалуемого решения суда в законную силу, а апелляционная жалоба в указанной части удовлетворению не подлежит.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Ленинградского областного суда от 12 октября 2016 г. отменить в части отказа в удовлетворении требований Киселёва В.В. о признании недействующей части 2, включая пункты "а" и "б", статьи 31 Регламента Совета депутатов Волховского муниципального района, утверждённого решением Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области от 20 апреля 2011 г. N 21, и принять по делу в этой части новое решение об удовлетворении указанных требований.

Признать не действующей со дня вступления решения суда в законную силу часть 2, включая пункты "а" и "б", статьи 31 Регламента Совета депутатов Волховского муниципального района, утверждённого решением Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области от 20 апреля 2011 г. N 21.

В остальной части решение Ленинградского областного суда от 12 октября 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Киселёва В.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Зинченко И.Н.