Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по транспорту и строительству по проекту федерального закона N 133118-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в целях расширения возможностей участия граждан в принятии решений в области градостроительной деятельности)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по транспорту и строительству (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 133118-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в целях расширения возможностей участия граждан в принятии решений в области градостроительной деятельности), внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект).

Согласно пояснительной записке законопроект разработан в целях расширения возможностей участия граждан в принятии решений органами исполнительной власти в области градостроительной деятельности и направлен на реализацию поручений Президента Российской Федерации В.В. Путина о развитии института общественных слушаний по градостроительной деятельности, данных по итогам конференции "Форум действий" Общероссийского движения "НАРОДНЫЙ ФРОНТ "ЗА РОССИЮ".

Законопроектом предусматривается замена института публичных слушаний институтом общественных обсуждений, который в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" обладает более широким набором инструментов для выявления общественного мнения. Так, в соответствии с частью 3 статьи 24 указанного закона общественное обсуждение может проводиться через средства массовой информации, в том числе через информационно-телекоммуникационную сеть "Интернет".

В указанных целях глава 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГРК РФ) дополняется новой статьей 5.1, регулирующей общественные обсуждения в сфере градостроительной деятельности.

Принципиальными новеллами предлагаемого регулирования являются нормы о возможности участия граждан, юридических лиц в общественных обсуждениях посредством информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", об определении лиц, являющихся участниками общественных слушаний и их идентификации, подробно урегулированные требования к протоколу общественных обсуждений и заключению об итогах таких обсуждений.

По мнению Комитета, дополнение законодательства о градостроительной деятельности предлагаемыми нормами будет способствовать повышению прозрачности принятия градостроительных решений, внедрению современных информационных технологий в процедуру принятия таких решений и повышению активности граждан при рассмотрении проектов градостроительных решений, в том числе молодого поколения.

Вместе с тем, по законопроекту имеется ряд замечаний, которые необходимо устранить при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Пунктом 1 законопроекта статья 4 ГРК РФ дополняется новой частью 7, в соответствии с которой к отношениям, связанным с организацией и проведением общественных обсуждений проектов планов и программ развития муниципального образования, проектов правил благоустройства территорий, Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" применяется с учетом особенностей, установленных законодательством Российской Федерации". Кроме того, в проектируемой статье 51 ГРК РФ содержится положение о том, что в общественные обсуждения проводятся как в случаях, предусмотренных ГРК РФ, так и в случаях, предусмотренных иными федеральными законами.

По мнению Комитета, указанные проектируемые нормы не в полной мере соответствуют предмету регулирования ГРК РФ. Так, в сферу регулирования ГРК РФ входят вопросы подготовки и утверждения градостроительной документации. При этом ГРК РФ не регулирует порядок проведения общественных обсуждений в целом, как форму выявления общественного мнения.

К сфере регулирования ГРК РФ также нельзя в полной мере отнести правила благоустройства территорий в муниципальных образованиях.

При этом совершенствование законодательства в части, касающейся благоустройства территории (поручение Президента Пр-78, п.2з-2 по итогам конференции "Форум действий" Общероссийского движения "НАРОДНЫЙ ФРОНТ "ЗА РОССИЮ"), требует более глубоких изменений помимо предусмотренной законопроектом обязанности проведения общественных обсуждений по проектам правил благоустройства территорий.

Законопроектом ГРК РФ дополняется новой статьей 5.1 "Общественные обсуждения проектов документов территориального планирования, градостроительного зонирования, проектов планировки территории, проектов межевания территории, проектов решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектов решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, проектов планов и программ развития муниципального образования, проектов правил благоустройства территорий". Предлагаемое название статьи представляется громоздким. По мнению Комитета, название статьи целесообразно сделать лаконичным: "Общественные обсуждения проектов документов и решений в области градостроительной деятельности". В то же время в тексте самой статьи следует более детально указать перечень проектов документов и решений, подлежащих общественным обсуждениям: проекты генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, в том числе проекты документов о внесении в них изменений; проекты правил землепользования и застройки, в том числе документы о внесении в них изменений; проекты планировки территории, проекты межевания территории, в том числе проекты документов о внесении в них изменений; проекты решений о предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства; проекты решений о предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и т.д. Данный подход в большей степени отвечает требованиям юридической техники.

В части 2 проектируемой статьи 5.1 ГРК РФ содержится положение о том, что оповещение о начале общественных обсуждений подлежит опубликованию на официальном сайте уполномоченного на проведение общественных обсуждений органа местного самоуправления, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и (или) на региональном портале государственных и муниципальных услуг либо на ином сайте, созданном субъектом Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Комитет отмечает, что в соответствии со ст. 8 ГРК РФ подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений; утверждение документации по планировке территории относится к полномочиям органов местного самоуправления поселений. К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности относятся, в том числе, утверждение правил землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных ГРК РФ. В соответствии со ст. 7 ГРК РФ к полномочиям субъектов Российской Федерации, в том числе, относится утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных ГРК РФ. В этой связи, по мнению Комитета, указанное положение законопроекта и другие его положения, регулирующие порядок размещения информации и документов должны быть уточнены с учетом предусмотренных ГРК РФ полномочий муниципальных образований и субъектов Российской Федерации.

Согласно законопроекту участие в общественных обсуждениях могут принимать граждане, постоянно проживающие на территории, в отношении которой подготовлен проект, и правообладатели земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства. В этой связи необходимо учитывать, что, например, такие объекты, как квартиры, не являются объектами капитального строительства. Соответственно правообладатели квартир не смогут принять участие в общественных обсуждениях, что представляется необоснованным ограничением их прав на участие в обсуждении проектов градостроительных решений. На основании изложенного представляется целесообразным в положениях статьи 5.1 ГРК РФ и других нормах ГРК РФ использовать термин "правообладатели объектов недвижимого имущества".

В ходе подготовки законопроекта ко второму чтению необходимо также дополнительно обсудить вопрос о праве на участие в общественных обсуждениях граждан, постоянно проживающих за границами элемента планировочной структуры, в отношении которого подготовлен проект планировки территории и (или) проект межевания территории (абзац второй проектируемой ст. 5.1 ГРК РФ). На практике встречаются случаи, когда утверждение документации по планировке вызывает большой общественный резонанс, поскольку посредством утверждения такой документации фактически решается вопрос о размещении объекта капитального строительства, оказывающего серьезное влияние, например, на архитектурный облик города, либо иным образом затрагивающий права граждан, проживающих на смежных территориях.

Согласно пункту 4 части 10 проектируемой статьи 5.1 ГРК РФ в протоколе общественных обсуждений указываются раздельно предложения и замечания граждан, постоянно проживающих на территории, в границах которой проводятся общественные обсуждения, и предложения и замечания иных участников общественных обсуждений. В этой связи не понятно, как должны учитываться предложения и замечания граждан, постоянно проживающих на территории, в отношении которой подготовлены проекты документов, являющихся одновременно правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства (например, правообладатели индивидуальных жилых домов).

В соответствии с ч. 9 проектируемой ст. 5.1 ГРК РФ одновременно с размещением представляемого на общественные обсуждения проекта в информационной системе и (или) на сайте в сети "Интернет" на территории, в границах которой проводятся общественные обсуждения, проводится экспозиция указанного проекта в порядке, установленном муниципальным правовым актом. По мнению Комитета, при подготовке законопроекта ко второму чтению целесообразно обсудить возможность установления общих требований к составу и качеству экспонируемых документов, учитывая, что для большинства граждан ознакомление с градостроительной документацией будет представлять сложность ввиду специфичности такой документации и сложности ее восприятия для неспециалистов в строительной сфере. Комитет также считает целесообразным заменить термин "экспозиция" на общеупотребимый термин "размещение".

В соответствии с п. 3 части 10 проектируемой статьи 5.1 ГРК РФ в протоколе общественных обсуждений указываются сведения о лицах, принявших участие в общественных обсуждениях (фамилия, имя, отчество (при наличии) - для физических лиц; наименование - для юридических лиц. Вместе с тем эта же информация дублируется в приложении к протоколу общественных слушаний (ч. 11 указанной статьи).

Согласно части 11 проектируемой статьи 5.1 участник общественных обсуждений имеет право получить выписку из протокола общественных обсуждений. По мнению Комитета, в данной норме целесообразно уточнить срок подготовки выписки из протокола общественных обсуждений.

В целом, законопроект содержит довольно много новых требований, которые должны быть выполнены при проведении общественных обсуждений. Вместе с тем, каких-либо последствий за их нарушение законопроектом не предлагается. Действующие нормы ГРК РФ и сложившаяся судебная практика свидетельствуют лишь о возможности судебного оспаривания принятых градостроительных решений, в том числе, ввиду нарушения порядка проведения публичных слушаний.

В этой связи представляется необходимым обсудить вопрос об усилении ответственности уполномоченных органов за нарушение предлагаемых законопроектом требований.

Согласно пункту 4 части 13 проектируемой законопроектом статьи 5.1 ГРК РФ в заключении о результатах общественных обсуждений должны отражаться аргументированные выводы и рекомендации организатора общественных обсуждений о целесообразности или нецелесообразности учета предложений и замечаний.

Полностью поддерживая данное положение, по мнению Комитета, необходимо также обсудить возможность включения в законопроект более существенных положений, направленных на повышение роли граждан в принятии градостроительных решений.

На основании изложенного Комитет Государственной Думы по транспорту и строительству поддерживает проект федерального закона N 133118-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в целях расширения возможностей участия граждан в принятии решений в области градостроительной деятельности), внесенный Правительством Российской Федерации, и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

Е.С. Москвичев