Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов по проекту Федерального закона N 934780-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях введения временных ограничений на ликвидацию государственных и муниципальных медицинских организаций и на увольнение их работников" (внесен депутатами Государственной Думы В.Ф. Рашкиным, С.Н. Решульским, А.А. Пономаревым, А.В. Корниенко, Н.М. Харитоновым, В.С. Шурчановым, Н.В. Арефьевым, О.Н. Смолиным, а также С.П. Обуховым, О.А. Куликовым, В.В. Куминым, А.А. Андреевым, В.А. Коломейцевым, П.В. Романовым, Д.Н. Вороненковым, А.П. Тарнаевым, А.В. Потаповым, ...)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов
по проекту Федерального закона N 934780-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях введения временных ограничений на ликвидацию государственных и муниципальных медицинских организаций и на увольнение их работников"
(внесен депутатами Государственной Думы В.Ф. Рашкиным, С.Н. Решульским, А.А. Пономаревым, А.В. Корниенко, Н.М. Харитоновым, В.С. Шурчановым, Н.В. Арефьевым, О.Н. Смолиным, а также С.П. Обуховым, О.А. Куликовым, В.В. Куминым, А.А. Андреевым, В.А. Коломейцевым, П.В. Романовым, Д.Н. Вороненковым, А.П. Тарнаевым, А.В. Потаповым, В.П. Пешковым, В.Р. Родиным, А.Н. Трениным, Р.Г. Гостевым, В.Н. Иконниковым, С.И. Васильцовым, Н.И. Васильевым в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы)

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона предлагаются изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации (далее - ТК РФ), а также в Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ), предусматривающие установление моратория до 7 мая 2018 года на ликвидацию государственных и муниципальных медицинских организаций, а также на увольнение их работников по инициативе работодателя в связи с ликвидацией медицинских организаций и сокращением численности или штата их работников.

Как следует из пояснительной записки, необходимость указанных мер связана с тем, что реализуемая Правительством Российской Федерации и региональными администрациями "программа оптимизации здравоохранения" негативно сказывается на количестве медицинских организаций, врачей и мест в больницах, что, в конечном счете, создает опасность для жизни и здоровья неопределенного круга граждан.

По мнению авторов, "политика сокращения персонала медицинских организаций и ликвидация самих юридических лиц является недальновидной и должна быть коренным образом переосмыслена. До этого момента проектом Федерального закона предусмотрены минимально необходимые меры, направленные на защиту российской системы здравоохранения". Судя по тексту законопроекта, по замыслу его авторов "момент переосмысления" должен наступить 7 мая 2018 года, хотя обоснования для установления такого срока в материалах к законопроекту не содержится.

Практическая реализация мероприятий по реорганизации системы здравоохранения в Российской Федерации действительно сталкивается с определенными трудностями. Однако возможность их преодоления методами, предложенными в законопроекте, вызывает сомнение. В том числе в связи с его недостаточной правовой проработкой.

Так, законопроект предлагает ввести запрет на ликвидацию "государственных и муниципальных медицинских организаций". В то же время, как отмечено в заключении Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству, в настоящее время такие виды юридических лиц в ГК РФ отсутствуют, а их введение вызовет терминологические неточности и несоответствия.

Кроме того, из текста законопроекта невозможно уяснить, как вводимый запрет на ликвидацию соответствующего юридического лица будет действовать в отношении оснований для ликвидации иных, кроме инициативного решения его собственника. Ведь согласно статье 61 ГК РФ ликвидация юридического лица возможна по решению его учредителей (участников) или органа юридического лица, уполномоченного на то учредительным документом, не только по их инициативе, но также и по объективным причинам, например, в связи с истечением срока, на который создано юридическое лицо, с достижением цели, ради которой оно создано. Наконец, юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда.

Нормы законопроекта содержат внутренние противоречия. Так, если будет введен запрет на ликвидацию государственных и муниципальных медицинских организаций, то одновременное введение запрета на увольнение работников по основанию, предусмотренному пунктом 1 части первой статьи 81 ТК РФ (ликвидация организации либо прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем) (статья 1 проекта) становится излишним.

В заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы также отмечается, что предлагаемые проектом изменения противоречат положению пункта 58 Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов, согласно которому внесение в основной законодательный акт правовых норм временного характера не допускается. При необходимости установить временное (отличающееся от общеустановленного) правовое регулирование по определенным вопросам принимается самостоятельный законодательный акт.

Комитет Государственной Думы по охране здоровья в своем заключении на законопроект справедливо отмечает, что предлагаемая законопроектом норма о запрещении ликвидации государственных и муниципальных медицинских организаций может привести к сохранению неэффективных организаций и, следовательно, ухудшению качества обслуживания населения, что противоречит проводимой государственной политике в социальной сфере, в соответствии с которой повышение заработной платы в данной отрасли должно осуществляться при условии достижения конкретных показателей качества и количества окатываемых услуг, а также с учетом возможности привлечения на эти цели не менее трети средств, получаемых за счет реорганизации неэффективных организаций.

В своем заключении Комитет также обращает внимание на принятый 22 марта 2016 года Государственной Думой в первом чтении проект федерального закона N 954664-6 "О внесении изменения в Федеральный закон "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (в части установления условий по принятию решений о реорганизации и ликвидации медицинских организаций), согласно которому устанавливается особый порядок ликвидации и реорганизации указанных организаций, а именно - создание соответствующей комиссии по оценке последствий такого решения, и высказывает мнение, что именно введение особого механизма при решении вопроса о реорганизации и ликвидации медицинских организаций позволит соблюсти баланс между задачами, стоящими перед учредителями данных организаций, и интересами как медицинских работников и профессиональных некоммерческих организаций, создаваемых медицинскими и фармацевтическими работниками, так и пациентов, а также общественных объединений по защите прав граждан в сфере охраны здоровья.

Результат рассмотрения законопроекта органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть представлен следующим образом: от органов государственной власти 2 субъектов Российской Федерации получен положительный отзыв, от органов государственной власти 1 субъекта Российской Федерации получен отрицательный отзыв, мнения органов государственной власти остальных субъектов Российской Федерации следует считать не выраженным.

В заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы содержатся существенные замечания концептуального и юридико-технического характера.

Правительство Российской Федерации законопроект не поддерживает.

Комитет Государственной Думы по охране здоровья, Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству, а также Комитет Совета Федерации по социальной политике концепцию проекта федерального закона не поддерживают.

С учетом изложенного, Комитет по труду, социальной политике и делам ветеранов не поддерживает проект федерального закона N 934780-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях введения временных ограничений на ликвидацию государственных и муниципальных медицинских организаций и на увольнение их работников" и рекомендует Государственной Думе его отклонить.

Председатель Комитета

Я.Е. Нилов