Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 120190-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации" (в части уточнения отдельных полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности), внесенный депутатом Государственной Думы А.В. Барышевым

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (далее - Комитет) рассмотрен проект федерального закона N 120190-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации" (в части уточнения отдельных полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности), внесенный депутатом Государственной Думы А.В. Барышевым.

В пояснительной записке к данному законопроекту указано, что проектируемые нормы направлены, среди прочего, на совершенствование нормативно - правового регулирования в сфере градостроительства и устранение несоответствия разграничения полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных районов и сельских поселений.

Законопроектом предлагается внести дополнения в статью 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрсК РФ) посредством закрепления полномочий, определенных в части 1 статьи 8 ГрсК РФ исключительно за городскими поселениями, а также введения в статью 8 ГрсК РФ части 1.1, проектирующей норму о том, что к полномочиям органов местного самоуправления сельских поселений в области градостроительной деятельности относятся полномочия, установленные пунктами 6-8 части 1 статьи 8 ГрсК РФ, иные же полномочия, предусмотренные частью 1 статьи 8 для городских поселений осуществляются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

Кроме того законопроектом предлагается дополнить перечень полномочий органов местного самоуправления, установленных частями 1-3 статьи 8 ГрсК РФ, полномочиями по предоставлению разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (далее - разрешение на условно разрешенный вид использования) и на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства соответственно - для городских поселений, а также для муниципальных районов и городских округов "на территории сельских поселений".

Комитет в рамках своего ведения отмечает следующее.

Полномочия по решению вопросов местного значения, в том числе в градостроительной сфере, могут реализовываться органами местного самоуправления муниципальных образований, за которыми закреплен соответствующий вопрос местного значения.

В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3. Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопрос местного значения по утверждению генеральных планов, правил землепользования и застройки сельских поселений, утверждению подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории, выдаче разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных ГрсК РФ, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждению местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервированию земель и изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществлению муниципального земельного контроля в границах поселения, осуществлению в случаях, предусмотренных ГрсК РФ, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений отнесен к ведению муниципальных районов.

Согласно части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ вопросов местного значения городских поселений, в том числе в градостроительной сфере.

Кроме того, в соответствии с частью 4 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения. Предметом такого соглашения могут быть и полномочия в сфере градостроительной деятельности. Возможность перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности закреплена также в статье 8.2. ГрсК РФ.

Таким образом, компетенции муниципальных образований в части вопросов местного значения имеют устойчивую законодательную основу с подвижной, в рамках федерального законодательства, конструкцией.

Вместе с тем, предлагаемые данным законопроектом нормы по закрепление полномочий, указанных в пунктах 1-5 статьи 8 ГрсК РФ, исключительно за муниципальными районами и городскими округами представляются нецелесообразными, поскольку лишают права сельских поселений на их осуществление в случае предусмотренного действующим законодательством перераспределения полномочий в градостроительной сфере между различными уровнями управления.

При этом частью 1 статьи 8 ГрсК РФ соответствующими полномочиями в градостроительной сфере в настоящее время императивно наделены лишь органы местного самоуправления поселений, что создает определенную дискрецию во взаимосвязи норм Федерального закона N 131-ФЗ и ГрсК РФ, а также является причиной возникающих проблем у правоприменителей.

В целях решения вышеуказанной проблемы с учетом однозначной позиции Конституционного суда Российской Федерации о требованиях к определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 14 ноября 2005 года N 10-П, от 21 января 2010 года N 1-П и др) Комитетом был рассмотрен и поддержан проект федерального закона N 67151-7 "О внесении изменения в статью 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации" (в части уточнения полномочий органов местного самоуправления сельских поселений в области градостроительной деятельности) (далее - законопроект N 67151-7), внесенный Государственным Советом Республики Татарстан.

Законопроект N 67151-7 предполагает дополнение статьи 8 ГрсК РФ частью 1.1, уточняющей субъект права по реализации полномочий местного самоуправления в области градостроительной деятельности (установленные пунктами 1 - 5 и 7 части 1 ГрсК РФ) посредством закрепления положения о том, что в случае, если соответствующий вопрос местного значения прямо не закреплен за сельскими поселениями законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений указанные полномочия реализуются органами местного самоуправления муниципальных районов.

В заключении Комитета указано, что в целях устранения неоднозначности правоприменения в сфере реализации градостроительных полномочий органами местного самоуправления различных муниципальных образований проектируемая норма законопроекта N 67151-7 в части ее согласования с системой действующего правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации представляется целесообразной и позволит разрешить существующую правовую коллизию в указанной сфере.

Вместе с тем, следует обратить внимание на то, что частью 3 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ закреплен перечень вопросов местного значения, которые в обязательном порядке выносятся на публичные слушания для обсуждения соответствующих проектов муниципальных правовых актов с участием жителей соответствующего муниципального образования, включающий и вопросы градостроительной деятельности (пункт 3 части 3 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ).

Поскольку, в силу прямого предписания части 4 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ, вопрос местного значения в сфере градостроительной деятельности является вопросом местного значения муниципальных районов, то публичные слушания должны проводиться органами местного самоуправления муниципального района, за исключением случаев перераспределения вопросов местного значения в субъекте Российской Федерации в соответствии с частью 3 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ и заключения соответствующих соглашений в градостроительной сфере между муниципальным районом и сельским поселением в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ.

Однако в случае проектируемого императивного закрепления полномочий, предусмотренных в статье 8 ГрсК РФ за городскими поселениями и сужения перечня полномочий, закрепляемых за сельскими поселениями в соответствии с проектируемой нормой части 1.1 законопроекта, проведение публичных слушаний в вышеуказанном порядке на территориях сельских поселений будет носить весьма ограниченный характер, что противоречит нормам законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации.

Следует также отметить, что порядок предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования и на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства соответственно регламентируется статьями 39 - 40 ГрсК РФ.

Так, в соответствии с нормами части 4 статьи 40 ГрсК РФ вопрос о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства подлежит обсуждению на публичных слушаниях, проводимых в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений, предусмотренных статьей 39 ГрсК РФ.

Согласно части 9 статьи 39 и части 6 статьи 40 ГрсК РФ решение о предоставлении вышеуказанных разрешений принимается главой местной администрации соответствующего муниципального образования (в чьём ведении находятся вопросы местного значения и кто проводит публичные слушания) с учетом рекомендаций публичных слушаний в соответствии с нормами статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ.

Кроме того, расходы, связанные с организацией и проведением публичных слушаний по вышеуказанным вопросам предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства и на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства соответственно, несут физические или юридические лица, заинтересованные в предоставлении такого разрешения.

Таким образом, указанные вопросы урегулированы действующей редакцией Федерального закона N 131-ФЗ и ГрсК РФ, а проектируемые нормы законопроекта в данной части представляются избыточными.

На основе вышеизложенного в части вопросов своего ведения Комитет не считает возможным поддержать концепцию указанного законопроекта в представленной редакции и рекомендует Государственной Думе отклонить его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко