Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 апреля 2017 г. N 82-АПГ17-3 Решение суда первой инстанции о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки муниципального образования г. Далматово Курганской области, утв. решением Далматовской районной Думы от 31 мая 2012 г. N 213, оставлено без изменений

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 апреля 2017 г. N 82-АПГ17-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Карьер-Гидрострой" о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки муниципального образования г. Далматово Курганской области, утверждённых решением Далматовской районной Думы от 31 мая 2012 г. N 213,

по апелляционной жалобе Далматовской районной Думы на решение Курганского областного суда от 22 декабря 2016 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Журавлёвой Н.В., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью "Карьер-Гидрострой" (далее - ООО "Карьер-Гидрострой", Общество) обратилось в Курганский областной суд с административным исковым заявлением, уточнённым в ходе рассмотрения дела, о признании не действующими Правил землепользования и застройки муниципального образования г. Далматово Курганской области (далее - ПЗЗ г. Далматово Курганской области), утверждённых решением Далматовской районной Думы от 31 мая 2012 г. N 213 (далее - Решение N 213) в части включения земельных участков площадью 81 600 кв.м и 28 200 кв.м, расположенных в кадастровом квартале 45:04:030102, примерно 2050 м по направлению на запад от ориентира, жилой дом, находящийся за пределами земельных участков по адресу: г. Далматово, ул. Советская, д. 2 (далее - земельные участки, входящие в состав территориальной зоны "Р-5" - зоны рекреационно-ландшафтных территорий, исключающей осуществление недропользование на территории указанных земельных участков).

В обоснование заявленных требований административный истец указывает, что оспариваемый нормативный правовой акт в части установления в границах спорных земельных участков территориальной зоны "Р-5", не соответствует федеральному закону Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу, а именно положениям статей 7, 10.1, 11, 22, 36 Закона Российской Федерации "О недрах" от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 (далее - Закон "О недрах"), тем самым нарушает права и законные интересы ООО "Карьер-Гидрострой" в сфере недропользования.

Решением Курганского областного суда от 22 декабря 2016 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе представитель Далматовской районной Думы ссылается на неправильное определение и недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение и неправильное применение норм материального и процессуального права, просит отменить решение суда, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Кроме того, Далматовская районная Дума указывает, что на момент вынесения судом решения не обладала полномочиями на утверждение Правил землепользования и застройки и внесение в них изменений, поэтому суд, в нарушение норм процессуального права не привлёк к участию в деле надлежащего ответчика.

Правительством Курганской области, ООО "Карьер-Гидрострой" и прокуратурой Курганской области поданы возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

С учётом приведённых правовых норм суд первой инстанции правильно установил, что Решение N 213 принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, в установленной форме, подписано главой муниципального образования, официально опубликовано в печатном издании "Далматовский вестник" 8 июня 2012 г., N 17.

Как усматривается из материалов дела, согласно утверждённому совместным распоряжением Министерства природных ресурсов Российской Федерации N 24-р и Администрации (Правительства) Курганской области N 01-13 6р от 18 мая 2006 г. перечню, запасы Далматовского месторождения относятся к общераспространённым полезным ископаемым по Курганской области.

Основанием предоставления ООО "Карьер-Гидрострой" лицензии КУГ 0214А ТЭ на пользование недрами является распоряжение Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области от 3 декабря 2015 г. N 1192-р "О переоформлении лицензии на право пользования недрами КУГ 0053А ТЭ, выданной 10 июня 2008 г. ООО "Кургангидростой" с целью добычи строительных песков и глин на участке N 2 Далматовского месторождения строительных песков" (далее - Участок N 2). Срок окончания действия лицензии 1 июля 2033 г.

В соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр (абзац 1 статьи 7 Закона "О недрах"). Уточнённые границы месторождения строительных песков с 2008 г. имеют статус горного отвода, удостоверенного горноотводным актом, внесённым в реестр Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 6 февраля 2015 г. N 875. Упомянутые выше земельные участки не выходят за координаты угловых точек горного отвода и расположены на территории Участка N 2.

Администрация города Далматово отказала Обществу в предоставлении спорных земельных участков в аренду в связи с расположением их в рекреационной зоне "Р5" (для размещения естественных природных ландшафтов и лесов), основные и условно-разрешённые виды использования которой не предусматривают добычу полезных ископаемых, поэтому суд первой инстанции сделал правомерный вывод, что ПЗЗ г. Далматово Курганской области в оспариваемой части затрагивают права Общества.

Как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечение сбалансированного учёта экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (статья 4 ГрК РФ).

Закон Российской Федерации "О недрах" определяет, как указано в его преамбуле, правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

Кроме того, согласно статьям 7, 11 Закона "О недрах", пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому отвод предоставлен. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Судебная коллегия соглашается с суждением суда первой инстанции, что вопреки требованиям положений статей 30 и 34 ГрК РФ, при зонировании территории города Далматово не было учтено существующее и перспективное использование земель в границах залегания разведанных запасов полезных ископаемых.

Так, в соответствии со статьёй 25 Закона "О недрах", проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешаются только после получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки.

Вместе с тем, в принятых ПЗЗ г. Далматово Курганской области отсутствует информация об ограничениях, связанных с существующим использованием территории залегания полезных ископаемых на спорных земельных участках, застройка которых объектами капитального строительства запрещена статьёй 25 Закона "О недрах". Не была получена и, соответственно, не учтена при градостроительном зонировании обязательная информация о наличии территорий залегания месторождений в Далматовском районе, о переданных недропользователям участков недр в соответствии с лицензиями.

Согласно нормам градостроительного и земельного законодательства на территории городских и сельских населённых пунктов наряду с другими территориальными зонами могут устанавливаться рекреационные зоны. В этих зонах не допускаются строительство и расширение действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения (статьи 85 ЗК РФ, статья 35 ГрК РФ).

В соответствии с частью 11 статьи 35 ГрК РФ, в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Градостроительным регламентом ПЗЗ г. Далматово Курганской области в рекреационной зоне "Р5" предусмотрено размещение свекров, садов, бульваров, аллей, садово-огородных участков, прохождение транзитных линий инженерной инфраструктуры.

Из вышеуказанного следует, что виды использования зоны "Р5" допускают строительство капитальных объектов, что не в полной мере отвечает требованиям статьи 25 Закона "О недрах".

По смыслу действующего градостроительного, земельного законодательства, законодательства о недрах территориальные зоны должны устанавливаться таким образом, чтобы не допустить нарушения прав существующих землепользователей и недропользователей, в частности, отвечать существующему пользованию недрами на данной территории.

Правильным, учитывающим положения статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", постановления Главного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, является вывод суда о необоснованном размещении рекреационной зоны на спорной территории, входящей в санитарно-защитную зону кладбища.

Вопреки доводам апелляционной жалобы и нормам законодательства о недропользовании, нахождение в границах территории залегания полезных ископаемых лесных насаждений, наличие санитарно-защитных зон, не исключает осуществление недропользования на данных земельных участках.

Не может быть принят довод апелляционной жалобы о нарушении судом норм процессуального права.

Под административным ответчиком понимается лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений (статья 38 КАС РФ). В административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта должны быть указаны наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт (статья 209 КАС РФ).

В данном случае оспариваемый нормативный правовой акт принят решением Далматовской районной Думы, следовательно, суд правильно определил её правовое положение как административного ответчика. Утрата в дальнейшем полномочий на утверждение и внесение изменений в Правила землепользования и застройки не является основанием для замены ответчика в силу статей 43 и 44 КАС РФ.

Иные доводы апелляционной жалобы не содержат оснований, влекущих отмену решения суда, все они были предметом исследования суда первой инстанции и им дана надлежащая правовая оценка.

Всесторонне, полно и объективно исследовав материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведённого федерального законодательства, суд пришёл к обоснованному выводу, что Решение N 213 в части включения земельных участков площадью 81 600 кв.м и 28 200 кв.м, расположенных в кадастровом квартале 45:04:030102, в состав рекреационной зоны "Р-5", исключающей осуществление недропользования на их территории, принято в нарушение действующего федерального законодательства.

Судебная коллегия полагает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применён закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Курганского областного суда от 22 декабря 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Далматовской районной Думы - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.