Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 апреля 2017 г. N 69-КГ17-2 Суд отменил принятые по делу судебные акты и отказал в возложении на органы местного самоуправления обязанности предусмотреть в решении о бюджете муниципального образования финансирование в определенном объёме, поскольку понуждение органа местного самоуправления судом ко включению в проект бюджета определённых расходов является ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения в пределах предоставленных законодательством полномочий

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 апреля 2017 г. N 69-КГ17-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

рассмотрела административное дело по административному исковому заявлению прокурора Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа - Югра в интересах неопределённого круга лиц о возложении на органы местного самоуправления городского поселения Междуреченский, городского поселения Куминский, сельского поселения Леуши, сельского поселения Болчары, сельского поселения Мулымья обязанности в срок до 20 декабря 2015 года предусмотреть в решении о бюджете муниципального образования на 2016 год и на плановый период 2017-2018 годы финансирование в объёме, достаточном для формирования 100% земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства, возложении на органы местного самоуправления городского поселения Междуреченский в срок до 31 декабря 2018 года, а на органы местного самоуправления городского поселения Куминский, сельского поселения Леуши, сельского поселения Мулымья, сельского поселения Болчары в срок до 31 декабря 2016 года обязанности сформировать 100% земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства с учётом требований законодательства об обеспечении данных участков инженерной и транспортной инфраструктурой в соответствии с образовавшейся очередью по кассационной жалобе администрации городского поселения Междуреченский Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа - Югра на решение Кондинского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 24 ноября 2015 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15 марта 2016 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., ознакомившись с письменным заключением прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей судебные акты подлежащими отмене в части удовлетворения требований прокурора Кондинского района о возложении на органы местного самоуправления городского поселения Междуреченский в срок до 20 декабря 2015 года предусмотреть в решении о бюджете муниципального образования на 2016 год и на плановый период 2017-2018 годы финансирование в объёме, достаточном для формирования 100% земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства с учётом требований законодательства об обеспечении данных участков инженерной и транспортной инфраструктурой в соответствии с образовавшейся очередью, с вынесением в этой части нового решения об отказе в удовлетворении указанных требований прокурора Кондинского района,

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Кондинского района обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил суд возложить на органы местного самоуправления городских поселений Междуреченский и Куминский, сельских поселений Леуши, Болчары и Мулымья обязанность в срок до 20 декабря 2015 года предусмотреть в решении о бюджете муниципального образования на 2016 год и на плановый период 2017-2018 годы финансирование в объёме, достаточном для формирования 100% земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства с учётом требований законодательства об обеспечении данных участков инженерной и транспортной инфраструктурой в соответствии с образовавшейся очередью; возложить на органы местного самоуправления городского поселения Междуреченский в срок до 31 декабря 2018 года, а на органы местного самоуправления городского поселения Куминский, сельских поселений Леуши, Мулымья и Болчары в срок до 31 декабря 2016 года обязанность сформировать 100% земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства с учётом требований законодательства об обеспечении данных участков инженерной и транспортной инфраструктурой в соответствии с образовавшейся очередью.

В обоснование заявленных требований прокурор сослался на то, что в ходе осуществления надзорной деятельности установлено отсутствие сформированных земельных участков, отвечающих требованиям обеспеченности транспортной и инженерной инфраструктурой, в связи с чем в городских поселениях Междуреченский и Куминский, сельских поселениях Леуши, Болчары и Мулымья граждане льготной категории в недостаточной степени обеспечены земельными участками, чем нарушаются права неопределённого круга лиц.

Решением Кондинского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 24 ноября 2015 года требования прокурора удовлетворены частично.

На органы местного самоуправления сельских поселений Леуши, Болчары, Мулымья возложена обязанность в срок до 20 декабря 2015 года предусмотреть в решении о бюджете муниципального образования на 2016 год финансирование в объёме, достаточном для формирования 100% земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства, и сформировать в срок до 31 декабря 2016 года 100% земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства в соответствии с образовавшейся очередью.

На органы местного самоуправления городского поселения Междуреченский возложена обязанность в срок до 20 декабря 2015 года предусмотреть в решении о бюджете муниципального образования на 2016 год и на период 2017-2018 годов финансирование в объёме, достаточном для формирования 100% земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства и в срок до 31 декабря 2018 года сформировать 100% земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства в соответствии с образовавшейся очередью.

В остальной части требований к органам местного самоуправления городского поселения Междуреченский, сельских поселений Леуши, Болчары, Мулымья и в удовлетворении требований к органам местного самоуправления городского поселения Куминский отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15 марта 2016 года решение Кондинского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 24 ноября 2015 года отменено в части отказа в удовлетворении требований прокурора Кондинского района об обязании органов местного самоуправления городского поселения Междуреченский в срок до 31 декабря 2018 года, а органов местного самоуправления сельских поселений Леуши, Болчары, Мулымья в срок до 31 декабря 2016 года сформировать 100% земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства с учётом требований законодательства об обеспечении данных участков инженерной и транспортной инфраструктурой в соответствии с образовавшейся очередью.

На органы местного самоуправления городского поселения Междуреченский в срок до 31 декабря 2018 года, а на органы местного самоуправления сельских поселений Леуши, Болчары, Мулымья в срок до 31 декабря 2016 года возложена обязанность сформировать 100% земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства с учётом требований законодательства об обеспечении данных участков инженерной и транспортной инфраструктурой в соответствии с образовавшейся очередью.

Определением судьи Суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 30 августа 2016 года администрации городского поселения Междуреченский отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе, поданной администрацией городского поселения Междуреченский в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене решения Кондинского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 24 ноября 2015 года и апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15 марта 2016 года в части удовлетворения требований прокурора Кондинского района и принятии нового решения об отказе в удовлетворении указанных требований со ссылкой на допущенные судом существенные нарушения норм материального и процессуального права. Органами местного самоуправления сельских поселений Леуши, Болчары, Мулымья состоявшиеся по делу судебные акты не обжалуются.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2016 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2017 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения по существу в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Прокурором Кондинского района представлены возражения на данную кассационную жалобу.

Лица, участвующие в деле, извещённые надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене в части удовлетворения требований прокурора Кондинского района к администрации городского поселения Междуреченский.

В соответствии со статьёй 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Такие нарушения норм материального права допущены судами по данному делу.

Удовлетворяя заявленные прокурором требования, суд первой инстанции исходил из того, что в городском поселении Междуреченский и сельских поселениях Леуши, Мулымья, Болчары надлежащим образом не реализуется право многодетных семей на бесплатное предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

Суд апелляционной инстанции, согласившись с указанным выводом суда первой инстанции, также указал на необходимость формирования земельных участков для многодетных семей в указанных целях с учётом требований к обеспеченности инженерной и транспортной инфраструктурой, установленных региональными нормативами в соответствии с Законом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 18 апреля 2007 года N 39-оз "О градостроительной деятельности на территории Ханты- Мансийского автономного округа - Югры".

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами судебных инстанций, поскольку они основаны на неверном толковании норм права, подлежащих применению при возникших правоотношениях.

Судом установлено, что по состоянию на 13 октября 2015 года в очереди на однократное бесплатное предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства состоит 56 многодетных семей, из которых 44 семьи в городском поселении Междуреченский, 1 семья в городском поселении Куминский, 2 семьи в сельском поселении Леуши, 7 семей в сельском поселении Мулымья, 2 семьи в сельском поселении Болчары.

Постановлением администрации Кондинского района от 25 марта 2015 года N 558 утверждён план предоставления до 2018 года земельных участков льготным категориям граждан, в том числе многодетным семьям. Согласно указанному плану с 2014 года на территории района гражданам из числа льготных категорий планировалось предоставить 10 земельных участков, однако предоставлено только 3 земельных участка, в том числе многодетным семьям 2 земельных участка. Всего за период с 2011 года по 2014 год в районе многодетным семьям предоставлено 7 земельных участков.

Подпунктом 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено бесплатное предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданам, имеющим трёх и более детей, на основании решения уполномоченного органа в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с указанной нормой органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учёт, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно.

В Ханты-Мансийском автономном округе - Югре принят Закон от 6 июля 2005 года N 57-оз "О регулировании отдельных жилищных отношений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" (далее - Закон о жилищных отношениях), статьёй 7.4 которого регулируются вопросы обеспечения граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, земельными участками для строительства индивидуальных жилых домов.

На основании пункта 1 статьи 7.4 Закона о жилищных отношениях имеющие трёх и более детей граждане Российской Федерации, прожившие на территории автономного округа не менее пяти лет, не являющиеся собственниками земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, или членами семьи собственника земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, имеют право однократно бесплатно приобрести земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства без торгов в соответствии с Законом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 3 мая 2000 года N 26-оз "О регулировании отдельных земельных отношений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" (далее - Закон о земельных отношениях).

Согласно пункту 5 статьи 6 Закона о земельных отношениях помимо случаев, установленных законодательством Российской Федерации, однократно бесплатно земельные участки из земель населённых пунктов, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность для строительства индивидуальных жилых домов в размерах, установленных пунктами 3, 3.1 данной статьи, гражданам, отнесённым к категориям, указанным в пункте 1 статьи 7.4 Закона о жилищных отношениях.

Пунктом 6 статьи 6 Закона о земельных отношениях определено, что земельные участки из земель населённых пунктов, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставляемые гражданам, отнесённым к категориям, указанным в пунктах 1, 2 статьи 7.4 Закона о жилищных отношениях, для строительства индивидуальных жилых домов формируются исполнительными органами государственной власти автономного округа и органами местного самоуправления муниципальных образований автономного округа с учётом требований к обеспеченности инженерной и транспортной инфраструктурой, установленных региональными нормативами в соответствии с Законом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "О градостроительной деятельности на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры". Финансирование мероприятий по обеспечению земельных участков, предоставляемых гражданам однократно бесплатно для строительства индивидуальных жилых домов, инженерной и транспортной инфраструктурой согласно региональным нормативам осуществляется в том числе на условиях софинансирования в соответствии с муниципальными программами и государственными программами автономного округа.

В силу пункта 3 статьи 7.4 Закона о жилищных отношениях земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства без торгов однократно бесплатно предоставляются гражданам, относящимся к категориям, указанным в пункте 1 названной статьи, в порядке, установленном статьёй 6.2 Закона о земельных отношениях.

Статьёй 6.2 Закона о земельных отношениях определено, что исполнительные органы государственной власти автономного округа и органы местного самоуправления муниципальных образований автономного округа, обладающие в пределах установленных полномочий правом предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляют учёт граждан, относящихся к категориям, указанным в пункте 1 статьи 7.4 Закона о жилищных отношениях, желающих бесплатно приобрести земельные участки для индивидуального жилищного строительства (пункт 1). Для принятия на учёт гражданин, желающий бесплатно приобрести земельный участок для индивидуального жилищного строительства, подаёт в уполномоченный орган соответствующее заявление с указанием оснований принятия его на учёт (пункт 2). Очередность принятия гражданина на учёт определяется исходя из времени подачи им соответствующего заявления (пункт 10).

В целях бесплатного предоставления гражданам земельных участков уполномоченный орган осуществляет образование земельных участков и постановку их на государственный кадастровый учёт (пункт 14 статьи 6.2 Закона о земельных отношениях).

Уполномоченный орган ежегодно не позднее 1 декабря текущего года устанавливает на очередной календарный год долю в размере не менее 50% земельных участков, подлежащих включению в перечень земельных участков, предоставляемых бесплатно в собственность граждан для индивидуального жилищного строительства, от общего количества земельных участков, прошедших государственный кадастровый учёт и предназначенных для индивидуального жилищного строительства, за исключением земельных участков, прошедших государственный кадастровый учёт в связи с изменением их границ (пункт 15 статьи 6.2 Закона о земельных отношениях).

Очерёдность предоставления гражданам земельных участков, включённых в перечень, определяется исходя из времени принятия на учёт указанных граждан. Гражданам, вставшим на учёт в муниципальном образовании автономного округа по месту жительства и относящимся к категории, указанной в подпункте 3 пункта 1 статьи 7.4 Закона о жилищных отношениях, земельные участки для индивидуального жилищного строительства предоставляются в первоочередном порядке относительно иных категорий граждан, вставших на учёт в данном муниципальном образовании автономного округа. Доля земельных участков, предоставляемых в первоочередном порядке, составляет 50% от общего количества земельных участков, включённых в перечень (пункт 18 статьи 6.2 Закона о земельных отношениях).

Таким образом, порядок формирования и осуществления кадастрового учёта земельных участков, постановки на учёт граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставления участков определён законами субъекта Российской Федерации. Вместе с тем федеральным законодательством либо законодательством субъекта Российской Федерации не ограничен срок совершения указанных действий. Обжалуемыми судебными актами положения законов субъекта Российской Федерации фактически изменены, на органы местного самоуправления возложены обязанности и установлены сроки их выполнения, не предусмотренные нормативными правовыми актами (например, определение конкретных сроков формирования земельных участков, обеспеченных инженерной и транспортной инфраструктурой, для предоставления всем многодетным семьям без учёта нуждаемости).

В силу положений статей 6 и 6.2 Закона о земельных отношениях исполнительные органы государственной власти автономного округа совместно с органами местного самоуправления муниципальных образований автономного округа формируют земельные участки, предоставляемые в том числе многодетным семьям для строительства индивидуальных жилых домов, и осуществляют учёт граждан, относящихся к категориям, указанным в пункте 1 статьи 7.4 Закона о жилищных отношениях, желающих бесплатно приобрести земельные участки для индивидуального жилищного строительства. Финансирование мероприятий по обеспечению земельных участков инженерной и транспортной инфраструктурой осуществляется в том числе на условиях софинансирования в соответствии с муниципальными программами и государственными программами автономного округа. Возложение решением суда указанных обязанностей исключительно на органы местного самоуправления противоречит законам субъекта Российской Федерации.

Любое обязательство государства по бесплатному предоставлению земельных участков, в том числе для индивидуального жилищного строительства, должно быть обеспечено необходимыми земельными ресурсами в соответствующем объёме и реализуемо на практике. Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2008 года N 121-О-О отсутствие возможности формирования земельного участка, в том числе для индивидуального жилищного строительства, в границах городского поселения может быть обусловлено особенностями развития данного поселения с учётом градостроительных, экологических и иных норм, что само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан.

Согласно статье 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации определено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Пунктом 1 части 1 и частью 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчёта об исполнении бюджета поселения относится к вопросам местного значения городских и сельских поселений.

Возлагая на органы местного самоуправления обязанность предусмотреть в решении о бюджете муниципального образования на следующий год финансирование в объёме, достаточном для формирования 100% земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства, суды не учли, что утверждение местного бюджета действующее законодательство относит к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (пункт 2 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Понуждение судом органа местного самоуправления к включению в проект бюджета определённых расходов является ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения в пределах предоставленных законодательством полномочий и нарушает установленный статьёй 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей.

При таких обстоятельствах состоявшиеся по делу судебные акты не могут быть признаны законными.

С учётом допущенных судебными инстанциями существенных нарушений норм материального права и принимая во внимание то обстоятельство, что состоявшиеся по делу судебные акты обжалуются только администрацией городского поселения Междуреченский и не обжалуются органами местного самоуправления сельских поселений Леуши, Болчары, Мулымья Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, решение суда первой инстанции и апелляционное определение подлежат отмене в части удовлетворения административного искового заявления прокурора Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в интересах неопределённого круга лиц о возложении на органы местного самоуправления городского поселения Междуреченский обязанности в срок до 20 декабря 2015 года предусмотреть в решении о бюджете муниципального образования на 2016 год и на период 2017-2018 годы финансирование в объёме, достаточном для формирования 100% земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства, и сформировать в срок до 31 декабря 2018 года 100% земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства с учётом требований законодательства об обеспечении данных участков инженерной и транспортной инфраструктурой в соответствии с образовавшейся очередью с принятием в этой части по делу нового решения об отказе в удовлетворении указанных требований.

В остальной части принятые по делу судебные акты следует оставить без изменения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 327-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Кондинского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 24 ноября 2015 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15 марта 2016 года отменить в части удовлетворения административного искового заявления прокурора Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в интересах неопределённого круга лиц о возложении на органы местного самоуправления городского поселения Междуреченский обязанности в срок до 20 декабря 2015 года предусмотреть в решении о бюджете муниципального образования на 2016 год и на период 2017-2018 годы финансирование в объёме, достаточном для формирования 100% земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства, и сформировать в срок до 31 декабря 2018 года 100% земельных участков в целях однократного бесплатного предоставления многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства с учётом требований законодательства об обеспечении данных участков инженерной и транспортной инфраструктурой в соответствии с образовавшейся очередью.

Принять в этой части новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления прокурора Кондинского района Мансийского автономного округа - Югры в части требований, предъявленных к органам местного самоуправления городского поселения Междуреченский.

В остальной части решение Кондинского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 24 ноября 2015 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15 марта 2016 года оставить без изменения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.,

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.