Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 апреля 2017 г. N 9-АПГ17-3 Решение суда первой инстанции об отказе в признании не действующими в части распоряжения Правительства Нижегородской области от 3 февраля 2016 г. N 99-р, постановления Правительства Нижегородской области от 18 января 2016 г. N 10 и распоряжения Правительства Нижегородской области от 22 сентября 2012 г. N 2034-р оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 апреля 2017 г. N 9-АПГ17-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Савинцевой Н.Г. о признании не действующими в части распоряжения Правительства Нижегородской области от 3 февраля 2016 г. N 99-р "Об утверждении проекта планировки территории в границах улиц имени Маршала Рокоссовского, Генерала Ивлиева, Казанское шоссе, южной границы города Нижнего Новгорода, памятников природы регионального значения "Дубрава Ботанического сада университета" и "Щелоковский хутор" в Советском и Нижегородском районах города Нижнего Новгорода" и постановления Правительства Нижегородской области от 18 января 2016 г. N 10 "О внесении изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода, утвержденный постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 г. N 22", о признании незаконным распоряжения Правительства Нижегородской области от 22 сентября 2012 г. N 2034-р "Об утверждении документации по планировке юго-восточной части Советского района города Нижнего Новгорода в границах ул. Маршала Малиновского, река Кова, южная граница города" в части

по апелляционной жалобе представителя Савинцевой Н.Г. - Черепнова М.Е. на решение Нижегородского областного суда от 12 декабря 2016 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано в полном объеме.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Савинцевой Н.Г. - Черепнова М.Е., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, объяснения представителей Правительства Нижегородской области - Горячкиной Т.А., администрации города Нижнего Новгорода - Пименовой И.В. и ООО "Инградстрой" - Захаровой О.А., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда законным, обоснованным и не подлежащим отмене,

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Савинцева Н.Г. обратилась в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующими: распоряжение Правительства Нижегородской области от 3 февраля 2016 г. N 99-р "Об утверждении проекта планировки территории в границах улиц имени Маршала Рокоссовского, Генерала Ивлиева, Казанское шоссе, южной границы города Нижнего Новгорода, памятников природы регионального значения "Дубрава Ботанического сада университета" и "Щелоковский хутор" в Советском и Нижегородском районах города Нижнего Новгорода" в части утверждения проекта планировки территории д. Новопокровское, ул. Комсомольская, Советский район г. Нижнего Новгорода; постановление Правительства Нижегородской области от 18 января 2016 г. N 10 "О внесении изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода, утвержденный постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 г. N 22" в части изменения функциональной зоны д. Новопокровское, ул. Комсомольская, Советский район г. Нижнего Новгорода на функциональную зону Т-3 (территория улиц и дорог). Также просила признать незаконным распоряжение Правительства Нижегородской области от 22 сентября 2012 г. N 2034-р "Об утверждении документации по планировке юго-восточной части Советского района города Нижнего Новгорода в границах ул. Маршала Малиновского, река Кова, южная граница города" в части утверждения документации по планировке территории д. Новопокровское, ул. Комсомольская, Советский район г. Нижнего Новгорода.

В обоснование иска административный истец ссылалась на то, что согласно указанным нормативным правовым актам принадлежащие ей на праве собственности земельные участки, расположенные в д. Новопокровское Советского района г. Нижнего Новгорода, с кадастровыми номерами ..., видом разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства", отнесены к зоне Т-3 "территории улиц и дорог" и расположены в красных линиях перспективной городской дороги с непрерывным движением, что противоречит нормам статей 41 и 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 г. N 150, и нарушает ее права на использование земельных участков.

Решением Нижегородского областного суда от 12 декабря 2016 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе представитель Савинцевой Н.Г. - Черепнов М.Е. просит решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по административному делу новое решение. По мнению подателя жалобы, суд первой инстанции не учел, что оспариваемые акты приняты в форме распоряжений, которая не предусмотрена для нормативных правовых актов Правительства Нижегородской области, не был соблюден порядок публикации этих актов. Также суд первой инстанции сделал неправильный вывод, что при осуществлении территориального планирования не учитывается существующее землепользование.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Нижегородской области, представителем общества с ограниченной ответственностью "Инградстрой" и представителем администрации города Нижнего Новгорода поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Генеральный план поселения является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ). При этом территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (статья 1 ГрК РФ).

Частью 1 статьи 9 ГрК РФ определено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Исходя из названных положений законодательства, суд правильно указал, что действующее градостроительное законодательство не содержит требований, обязывающих органы государственной власти определять функциональные зоны в генеральном плане исключительно в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие в будущем.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения (включая процедуры согласования его проекта и проведения публичных слушаний), а также внесения в него изменений определен нормами градостроительного законодательства, в частности статьями 9, 23-25 и 28 ГрК РФ.

Реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (статья 26 ГрК РФ).

В силу части 1 статьи 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов, к которым в том числе относятся автомобильные дороги (статья 1 ГрК РФ). При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (часть 5 статьи 41 ГрК РФ).

Согласно статье 42 ГрК РФ подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории. Красные линии являются обязательным элементом градостроительной документации и отображаются на чертеже основной части проекта планировки территории.

В соответствии с частью 5 статьи 45 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых постановления и распоряжений) органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 ГрК РФ), генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки.

Частью 1 статьи 41.1 ГрК РФ, введенной Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ, также предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон.

С учетом приведенных норм Судебная коллегия полагает правильным суждение суда о том, что положения градостроительного законодательства не ставят возможность непосредственной разработки документации по планировке территории, в том числе применительно к установлению красных линий, в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки в границах территории, на которую разрабатывается проект планировки, и не содержат требований учитывать фактическое использование земельных участков при разработке и утверждении проектов планировки территории.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (определения от 6 ноября 2003 г. N 387-О, от 15 июля 2010 г. N 931-О-О и от 25 февраля 2016 г. N 242-О).

Правильным является утверждение суда о том, установление планируемых к размещению автомобильных дорог местного значения определяется генеральным планом городского округа и, соответственно, отражается в разрабатываемых на его основании проектах планировки территории. При этом разработка красных линий в составе планировки территории обусловлена публично-правовыми целями градостроительной деятельности, направленными на устойчивое развитие территории.

Земельные участки, принадлежащие Савинцевой Н.Г., расположены в границах красных линий перспективной городской дороги с непрерывным движением. Судом установлено, что красные линии, определенные в составе документации по планировке территории, утвержденной оспариваемыми распоряжениями Правительства Нижегородской области, соответствуют генеральному плану города Нижнего Новгорода. При этом генеральный план города Нижнего Новгорода не допускает иное проектное предложение по проектируемым в проекте планировки территории красным линиям, исключающее нанесение красных линий на спорные земельные участки. В связи с этим, ссылка в апелляционной жалобе на незаконное отнесение оспариваемым актом земельных участков административного истца к функциональной зоне Т-3 отклоняется.

Порядок установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства (статья 42 ГрК РФ).

Доказательств отображения красных линий по спорным земельным участкам в нарушение Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 г. N 150, Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98), введенной в действие постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 г. N 18-30, которые применяются в части, не противоречащей ГрК РФ, и Постановления Правительства Российской Федерации от 12 мая 2017 г. N 564 "Об утверждении Положения о составе и содержании проектов планировки территории, предусматривающих размещение одного или нескольких линейных объектов" материалы дела не содержат.

Положения же статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), определяющей основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, не исключают применения мер компенсационного характера, предусмотренных в главе VII.1 ЗК РФ, в том числе возможности изъятия земельных участков для строительства дороги.

Не может быть принят во внимание довод апелляционной жалобы о признании оспариваемых распоряжений недействующими как принятых с нарушением формы. Из содержания пункта 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" следует, что наименование нормативного правового акта (за исключением акта, принятого в форме закона) не является определяющим фактором при решении вопроса о соответствии его законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Как следует из пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, требования об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части подлежат удовлетворению только в том случае, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Таким образом, ненадлежащая форма (вид) нормативного правового акта (наименование нормативного правового акта) может повлечь признание его недействующим только при условии противоречия имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту. Судебная коллегия полагает, что наличие таких противоречий судом не установлено.

Вопреки доводам апелляционной жалобы имеющимися в материалах дела доказательствами подтверждается, что оспариваемые постановление и распоряжения Правительства Нижегородской области надлежащим образом доведены до всеобщего сведения путем размещения на официальном сайте Правительства Нижегородской области и опубликования в соответствующих печатных изданиях "Нижегородские новости" и "День города. Нижний Новгород".

Исходя из изложенного решение суда об отказе в удовлетворении административного иска является законным и обоснованным. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для его отмены в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309 и 311 КАС РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Нижегородского областного суда от 12 декабря 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Савинцевой Н.Г. Черепнова М.Е. без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.