Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию и науке на проект федерального закона N 17263-7 "О внесении изменения в главу 1 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" (о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования) внесен Парламентом Республики Северная Осетия-Алания

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по образованию и науке, рассмотрев проект федерального закона N 17263-7 "О внесении изменения в главу 1 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" (о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования), отмечает следующее.

Законопроектом предлагается внести изменение в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации", согласно которому полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования, установленные данным Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон).

В соответствии с частью 1.2 статьи 17 Федерального закона перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации может осуществляться только в случаях, установленных федеральными законами, и только на определенный срок.

Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставил субъектам Российской Федерации право своими законами осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (за исключением ряда полномочий органов местного самоуправления, обеспечивающих конституционный принцип самостоятельности муниципальных образований). При этом такое перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего данный закон (часть 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

Сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов определена статьей 72 Конституции Российской Федерации. В соответствии с пунктом "е" части 1 указанной статьи в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта.

Комитет Государственной Думы по образованию и науке считает, что в статьях 6 - 9 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" однозначно и четко распределены полномочия в сфере образования федеральных органов государственной власти в сфере образования, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования и выделены полномочия Российской Федерации в сфере образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Такое распределение позволяет построить систему управления образованием и систему ее финансирования, соответствующую бюджетному законодательству.

Комитет Государственной Думы по образованию и науке отмечает, что законодательство Российской Федерации в сфере образования уже позволяет субъектам Российской Федерации осуществлять полномочия и принимать расходные обязательства в отношении части полномочий муниципальных систем образования (части 2 и 3 статьи 8 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации").

Комитет Государственной Думы по образованию и науке считает нецелесообразным нарушение сложившегося баланса распределения полномочий в сфере образования.

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления как комитет соисполнитель рассмотрел указанный законопроект в части своей компетенции и считает внесение предлагаемого изменения нецелесообразным. В своем заключении этот Комитет, в частности, отмечает недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения, которое составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (статьи 12 и 130; статья 132, часть 1; статья 133 Конституции Российской Федерации). Из этих положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ее статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 71, 72 (часть 1) и 76 (части 1 и 2) следует, в частности, что самостоятельность местного самоуправления определяется его компетенцией, которая устанавливается на основании Конституции Российской Федерации в федеральном законе и включает в себя предметные сферы деятельности местного самоуправления и полномочия по решению вопросов местного значения. Данный вывод согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в ряде его Постановлений, в том числе от 16 октября 1997 г. N 14-П и от 30 ноября 2000 г. N 15-П.

Кроме этого, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления отмечает, что институт перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации достаточно молод, и поэтому требуется накопление практики правоприменения соответствующих положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" прежде, чем расширять перечень отраслевых федеральных законов, предусматривающих такое перераспределение полномочий. Заключение Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления содержит детальный аргументированный перечень правовых позиций, с учетом которых должен применяться новой правовой институт.

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления как комитет соисполнитель не поддерживает концепцию рассматриваемого проекта федерального закона.

Правительство Российской Федерации не поддерживает представленный проект федерального закона. В официальном отзыве Правительства Российской Федерации указывается на то, что пояснительная записка к законопроекту не содержит обоснования необходимости установления в Федеральном законе "Об образовании в Российской Федерации" указанного перераспределения полномочий, в том числе данных правоприменительной практики, свидетельствующих о проблемах реализации полномочий в сфере образования, связанных с отсутствием в законодательстве Российской Федерации предлагаемой нормы, а также не содержит информации, по каким именно вопросам в сфере образования существует необходимость такого перераспределения.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы в своем заключении фиксирует отсутствие правовых возражений по законопроекту, отмечая при этом необходимость дополнительного обсуждения предлагаемого изменения.

На представленный законопроект поступили отзывы от:

- 24 законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации: 15 - положительных, 9 отрицательных;

- 45 высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации:  25 - положительных, 20 отрицательных.

В целом, законопроект поддержал 6 субъект Российской Федерации.

В целом, законопроект не поддержали 4 субъекта Российской Федерации.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по образованию и науке рекомендует Государственной Думе отклонить в первом чтении проект федерального закона N 17263-7 "О внесении изменения в главу 1 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".

Председатель Комитета

В.А. Никонов