Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 169585-7 "О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 169585-7 "О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (далее - Комитет) рассмотрен проект федерального закона N 169585-7 "О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации.

Представленный законопроект разработан по итогам заседания президиума Государственного совета "О мерах по повышению инвестиционной привлекательности санаторно-курортного комплекса в Российской Федерации", проведенного 26.08.2016, в рамках которого Президент Российской Федерации поручил Правительству Российской Федерации ввести на территории России курортный сбор регионального значения (перечень поручений Президента Российской Федерации от 19.09.2016 N Пр-1817ГС). При этом были выдвинуты требования "о детальном и мотивированном обосновании выдвигаемых инициатив с четким пониманием целей, субъектов, порядка его получения и механизма контроля за его расходованием".

В пояснительной записке к законопроекту отмечается, что проектируемые нормы направлены на формирование единого туристического пространства, создание благоприятных условий для устойчивого развития сферы туризма, сохранение, восстановление и развитие курортов, в том числе курортной инфраструктуры, путем проведения с 1 января 2018 года по 31 декабря 2022 года включительно эксперимента по введению платы за пользование курортной инфраструктурой (далее - курортный сбор) в Республике Крым, Алтайском, Краснодарском и Ставропольском краях (далее - эксперимент).

Данным законопроектом, среди прочего, определяются полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере организации и реализации указанного эксперимента.

Законопроект также содержит нормы о размере курортного сбора (который не может составлять более 100 рублей за сутки фактического пребывания в объекте размещения и может быть дифференцирован в зависимости от сезонности, в том числе снижен до 0 рублей, местонахождения территорий муниципального образования и т.д.), порядке и сроках его исчисления, уплате и перечислении в бюджет субъекта Российской Федерации, перечне льготных категорий лиц, освобождаемых от уплаты указанного сбора и т.д.

Подчеркивая безусловную важность и необходимость повышения финансовой устойчивости субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе в целях развития сферы туризма в Российской Федерации Комитет в рамках своего ведения отмечает следующее.

В соответствии с подпунктом 30.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса по созданию благоприятных условий для развития туризма в субъекте Российской Федерации.

В соответствии с нормами статьи 1 Федерального закона от 24.11.1996 N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 132-ФЗ) под туризмом понимаются временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания.

Согласно статье 1 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Федеральный закон N 26-ФЗ) курортом является освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая территория (далее - ООТ), располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Следовательно, в настоящее время курорты осваиваются и используются только в лечебно-профилактических целях. Для этого на территории курортов создается необходимая инфраструктура (санатории, гостиницы, нарзанные галереи и прочее). Других целей функционирования курортов в настоящее время не предусмотрено.

Обращаем внимание на то, что статьёй 2 законопроекта, среди прочего, вводятся новые термины "курортная инфраструктура", "территория эксперимента", "объект размещения".

В названии и по тексту законопроекта четко обозначено, что эксперимент по введению курортного сбора в субъектах Российской Федерации проводится в целях развития курортной инфраструктуры, под которой в проектируемой статье 2 законопроекта понимается совокупность объектов лечебно-оздоровительного, социально-культурного, физкультурно-спортивного и рекреационного назначения, в том числе парки, скверы, городские леса, бульвары, терренкуры, пляжи, набережные, пешеходные зоны, элементы благоустройства, а также иные объекты, способные удовлетворить духовные и иные потребности человека, содействовать поддержанию его жизнедеятельности, восстановлению и развитию физических сил, расположенные на территории эксперимента.

Примечательно, что из указанных определений следуют еще ранее не заявленные цели создания курортов: физкультурно-спортивная, социально-культурная и рекреационная.

Вместе с тем, предлагаемое законопроектом понятие "территория эксперимента" целесообразно обозначить как курортную местность, поскольку территориальные границы обозначены границами субъектов Российской Федерации, входящими в пилотный перечень эксперимента.

Кроме того, четкое разграничение определений понятий туристических ресурсов, под которыми в Федеральном законе N 132-ФЗ понимаются природные, исторические, социально-культурные объекты, включающие объекты туристского показа, а также иные объекты, способные удовлетворить духовные и иные потребности туристов, содействовать поддержанию их жизнедеятельности, восстановлению и развитию их физических сил и курортной местности в соответствии с закрепленными в федеральном законе критериями наделения данным статусом территорий муниципальных образований позволит более рационально разграничить места, где возможно взимание непосредственно курортного сбора, без перехода его в категорию повсеместного взимания в виде "туристического сбора".

Следует также отметить, что курортный сбор носит компенсационный характер, который проявляется в целях сохранения, восстановления и развития курортов, формирования туристического пространства и удовлетворения потребности туристов, и как в отечественной, так и в мировой практике зачисляется преимущественно в местные бюджеты.

Постановлением ЦИК СССР N 74, СНК СССР N 1646 от 17.08.1933 "О курортном сборе" местным советам в целях усиления средств местных советов на благоустройство курортов и культурное обслуживание трудящихся предоставлялось право устанавливать и взимать на усиление местных средств курортный сбор (в размере 3 рублей) за исключением отдельных категорий лиц.

В РСФСР такой сбор был установлен Постановлением СОВМИНА РСФСР от 16.08.1963 N 1012 "О курортном сборе с граждан, неорганизованно приезжающих на отдых в курортные местности". В Законе РСФСР от 12.12.1991 N 2018-1 "О курортном сборе с физических лиц" также была предусмотрена плата с физических лиц за пребывание в курортных местностях, однако в 2004 г. курортный сбор был отменен из-за непрозрачности механизма сбора и распределения средств, а также нерентабельности, когда на фоне небольших поступлений его администрирование обходилось дороже, чем удавалось собрать с туристов.

Необходимо отметить, что обеспечение функционирования и поддержания в соответствующем порядке большей части указанных в проектируемом определении объектов курортной инфраструктуры в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации относится к вопросам местного значения муниципальных образований.

Так, согласно нормам статей 14-16.2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения муниципальных образований (поселений (городских и сельских), городских округов, муниципальных районов и т.д), среди прочего, относятся:

- организация в границах соответствующих муниципальных образований электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов муниципальных образований и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест) и т.д;

- сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципального образования;

- создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;

- утверждение правил благоустройства территории муниципального образования, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов муниципального образования;

- создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального образования, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения.

В пункте 9 статьи 14.1 Федерального закона N 131-ФЗ к праву органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных образований, относится также создание условий для развития туризма.

В соответствии с частью 1 статьи 13 Федерального закона N 26-ФЗ поддержка развития курортов местного значения является расходным обязательством поселений и городских округов.

Поддержка развития курортов может осуществляться из других не запрещенных законодательством Российской Федерации источников.

Таким образом, вопросы непосредственного поддержания уровня развития курортной инфраструктуры преимущественным образом входят в прямую компетенцию муниципальных образований, вследствие чего представляется необходимым наделение не столько органов государственной власти субъектов Российской Федерации (за исключением городов федерального значения), сколько органов местного самоуправления правом установления и распределения курортного сбора в размере 100%, что, среди прочего, последовательно отстаивалось Комитетом при формировании предложений по обеспечению финансово-экономической устойчивости муниципальных образований страны.

Учитывая то обстоятельство, что создание курортной инфраструктуры осуществляется в неразрывной связи с решением вопросов местного значения, представляется правомерным введение курортного сбора на основании решения представительных органов муниципальных образований в курортной местности (в отношении курортов местного значения).

Необходимо также отметить, что в мировой практике конструкции туристического сбора и гостиничного налога, при иных различиях объединяет местный уровень и адресат (муниципальный бюджет).

Несмотря на отсутствие курортного сбора в ряде ведущих туристических стран (например, Болгарии, Турции, Индии) стоит отметить тот факт, что примеров установления иностранным государством (Франции, Бразилии, Италии, Беларуси, Германии, США, Канады и др) данного фискального платежа и его включения в систему местных сборов достаточно много, однако особую важность здесь приобретает создание реально действующей системы, комплексно и эффективно развивающей курортную инфраструктуру.

Важнейшим вопросом, касающимся механизма администрирования курортного сбора, является соотношение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.

Курортный сбор будет вводиться согласно закону субъекта Российской Федерации в отношении пребывания туристов на курортах местного, регионального и федерального значения, находящихся на территории субъекта Российской Федерации. Стоит согласиться с тем, что в отношении курортов регионального значения законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может иметь такие полномочия (статья 13 Федерального закона N26-ФЗ). Однако на каком основании субъект Российской Федерации по факту будет администрировать и зачислять в региональный целевой фонд платежи, поступающие от пользования курортной инфраструктурой курортов федерального и местного значения, неясно.

Полномочия Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в Федеральном законе N26-ФЗ прописаны недостаточно однозначно.

Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона N26-ФЗ "признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом осуществляется в зависимости от ее значения Правительством Российской Федерации, соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления на основании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований".

Причем в статье 6 Федерального закона N26-ФЗ установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления относится представление в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации предложения о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения. Указанное противоречит положениям частей 1 и 2 статьи 3 Федерального закона N26-ФЗ, согласно которым орган местного самоуправления осуществляет признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения согласно правовым актам субъекта Российской Федерации, то есть самостоятельно.

Такой же недочет допущен и в части 3 статьи 3 Федерального закона N26-ФЗ, согласно которой в зависимости от значения курорта положение о нем утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти либо соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Очевидно, что в указанной формулировке отсутствует указание на органы местного самоуправления, которые обязаны не только признать территорию курортом, но и принять положение о нем. Порядок принятия указанного положения, как и порядок принятия решения о признании территории курортом, может быть установлен в законе субъекта Российской Федерации, но только в случае однозначного закрепления указанных полномочий органов местного самоуправления в Федеральном законе N26-ФЗ. В настоящее время вопрос о том, какой орган власти уполномочен утверждать положения о курортах местного значения, остается открытым.

Законопроектом предполагается взимать курортный сбор только с физических лиц, проводящих отдых на территориях курортов. Следовательно, если лицо не пребывает на территории курорта в качестве пользователя инфраструктуры курорта, то с него не может быть истребован курортный сбор (например, в целях совершения деловой поездки, не предполагающей пользование курортной инфраструктурой).

Так, например, в Берлине соответствующий налог был введен в 2014 году, и его размер составляет 5% от стоимости номера, при этом если удастся доказать деловую цель поездки, то этот сбор можно не платить.

12 июля 2012 года судом в Лейпциге данный платеж был признан неконституционным в связи с его равным возложением на туристов и тех, кто пребывает в городе по работе. Похожие проблемы с установлением возникали и в других городах Германии, что требует учета данных обстоятельств при проектировке категорий лиц, освобождаемых от уплаты сбора.

Кроме того, например, Федерацией отелей острова Майорка было высказано опасение, что проблема заключается и в том, что туристы, проживающие на виллах и освобожденные от обязательной уплаты налога, будут получать больше всех преимуществ от предполагаемой очистки пляжей.

Учитывая присоединение Республики Крым к Российской Федерации, можно оценить эффективность этого сбора исходя из данных по его поступлению, пока он взимался в местные бюджеты в соответствии с законодательством Украины. Особое место в структуре экономики Республики Крым занимает рекреационная сфера, которая представлена 825 санаторно-курортными и гостиничными учреждениями. Туристический сбор составил за 2013 год 43,3 млн руб., а в 2014 году - только 19,3 млн руб. из-за снижения потока туристов.

В 2014 году Крым принял около 4 млн туристов, по данным регионального министерства курортов и туризма, причем большинство составляли уже россияне.

Туристы потратили более 107 млрд руб., а здравницы, отели и турбазы региона заплатили в бюджеты всех уровней около 1,5 млрд руб.

Таким образом, в проектируемых положениях статьи 6 законопроекта следует более детально учесть сложившуюся в мире практику правоприменения в данном вопросе.

Законопроект предполагает двухступенчатое введение платы за пользование курортной инфраструктурой: провести эксперимент в пилотных регионах, а потом распространить действие закона на территорию всей России.

Однако, в целях получения более репрезентативных результатов представляется эффективным расширение предлагаемой выборки субъектов Российской Федерации, посредством включения в перечень пилотников субъектов различных федеральных округов Российской Федерации с наиболее известными курортами.

При этом, курортный сбор в муниципальных образованиях отдельных субъектов Российской Федерации целесообразно зачислять непосредственно - в местные бюджеты в размере 100%, либо по дифференцированной шкале - 50% - субъекты Российской Федерации, 50% - местные бюджеты.

Законопроектом также предусмотрена разработка специального механизма администрирования - целевого фонда развития курортной инфраструктуры (статья 8), средства которого подлежат использованию в целях развития курортной инфраструктуры.

Стоит отметить, что в законопроекте не содержатся требования к целевому расходованию средств в рамках конкретных программ, в том числе необходимые направления деятельности по развитию и восстановлению курортной инфраструктуры и критерии эффективности предусмотренных программой мероприятий.

В то же время в Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.05.2014 N 941-р. (далее - Стратегия развития туризма) предусмотрена задача стимулирования предпринимательской активности в сегменте малого и среднего бизнеса в целях развития туризма в России.

Согласно Стратегии развития туризма решение вопросов по увеличению количества повторных поездок, расширение набора потребляемых туристами услуг и увеличение продолжительности пребывания туристов на отечественных курортах может быть достигнуто посредством стимулирования предпринимательской активности в сегменте малого и среднего бизнеса. Частная инициатива в сфере гостеприимства (мини-гостиницы, мини-отели, хостелы, гостевые дома) позволяет заметно увеличить емкость средств размещения.

Однако неконтролируемое строительство частных гостиниц способно не только перегрузить коммунальную и туристскую инфраструктуру, но и привести к утрате исторического облика курорта, снижению его привлекательности для туристов. В связи с этим наряду с мерами по стимулированию предпринимательской инициативы местных жителей в градостроительной политике необходимо предусматривать потенциал роста частных гостиниц, учитывать его при разработке программ развития коммунальных сетей, регулировать уровень качества услуг и при необходимости нормировать объем туристского потока для обеспечения комфортных условий жизни местного населения, отдыха туристов и соблюдения норм рекреационной нагрузки на природные территории, что, по многим направлениям также входит в компетенции местных властей.

В то же время включение в статье 2 законопроекта в объекты размещения жилых помещений в здании, где фактически оказываются услуги по временному коллективному или индивидуальному размещению и (или) обеспечению временного проживания представляется целесообразным, но затруднительным в определении указанных помещений и повсеместного включения их в реестр операторов курортного сбора, хотя включение данной категории в зоны публично-правового охвата весьма обоснованно.

Вместе с тем, существуют опасения, что арендаторы частных помещений не будут платить курортный сбор, как сейчас владельцы частных гостиниц не платят налогов, так как зачастую не оформлены ни как юридическое лицо, ни как индивидуальный предприниматель. Получать сбор через маленькие гостевые дома, в которых размещается большинство отдыхающих, также выглядит затруднительным, поскольку они оформлены частными домами.

Законопроектом предусмотрен максимальный размер курортного сбора - 100 рублей за одни сутки пребывания пользователя курортной инфраструктурой в объектах размещения. Однако не предусмотрен механизм его индексации и актуализации. Так, единственной возможностью пересмотра размера курортного сбора будет внесение изменений в федеральный закон. При этом впоследствии может оказаться, что предлагаемый законопроектом размер курортного сбора не позволит собрать достаточную для модернизации курортной инфраструктуры сумму, и весь механизм предлагаемого регулирования окажется неэффективным.

Полагаем также, что приемлемым механизмом последствий невнесения курортного сбора физическим лицом можно считать установление административной ответственности за неуплату курортного сбора.

При этом возможность применения административной ответственности может быть использована не только в отношении пользователей инфраструктуры, но и в отношении объектов размещения, обязанных согласно законопроекту взимать указанный сбор и перечислять его в фонд. В настоящее время законопроектом указанный механизм не предусматривается.

Для обеспечения максимальной прозрачности, в случае положительных итогов проводимого эксперимента, целесообразно закрепление указанного сбора в российскую систему налогов и сборов, а значит, распространения на указанный сбор гарантий Налогового кодекса Российской Федерации.

Более того данная мера необходима в целях эффективного осуществления полномочий по контролю поступлений денежных средств от уплаты курортного сбора, в том числе в виде проверок в отношении объектов размещения или непосредственно пользователей инфраструктуры - плательщиков курортного сбора, поскольку в рамках налогового контроля такими полномочиями, в частности, обладают только налоговые органы, в рамках финансового контроля - Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, Федеральное казначейство и финансовые органы субъектов Российской Федерации или муниципальных образований.

Вместе с тем, возникают определенные сомнения в достаточности этого платежа для развития курортной инфраструктуры. Так, например, на сайте Регионального отделения Российского союза туристов в Крыму и Севастополе 20.10.2016 появилось предложение не о введении курортного сбора, а об установлении налога на выезд, аргументируя это необходимостью защиты конкурентоспособности системы внутреннего туризма, поскольку цена и сервис на российских курортах не всегда соответствуют друг другу, поэтому платить больше за прежний набор услуг и их качества при наличии альтернативы не всякий турист согласится. Подобная инициатива выдвигалась также в Республике Беларусь.

С другой стороны, в отсутствие финансовых ресурсов наладить качество обслуживания достаточно трудно, а инвестиционная привлекательность некоторых регионов по различным причинам еще недостаточна, поэтому планомерное введение и уплата курортного сбора видится решением проблем, в том числе в сфере развития курортной инфраструктуры.

В целях достижения задач указанного законопроекта целесообразно также обратить внимание на то, что до настоящего времени остается нереализованным полномочие Правительства Российской Федерации по установлению таможенных, инвестиционных льгот, стимулирующих сохранение и развитие курортов в целях развития туризма в Российской Федерации (статья 4 Федерального закона N 26-ФЗ), предусмотренное еще 21 год назад в первой редакции данного закона.

В связи с вышеизложенным Комитет поддерживает концепцию указанного законопроекта и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении с учетом указанных замечаний.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко