Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 июня 2017 г. N 48-АПГ17-6 Об оспаривании пункта 17 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Троицкого муниципального района Челябинской области, утв. решением Собрания депутатов Троицкого муниципального района Челябинской области от 29 июля 2015 г. N 985

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 июня 2017 г. N 48-АПГ17-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела административное дело по административному исковому заявлению Лебина А.И. о признании недействующим пункта 17 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Троицкого муниципального района Челябинской области, утверждённого решением Собрания депутатов Троицкого муниципального района Челябинской области от 29 июля 2015 г. N 985,

по апелляционной жалобе Лебина A.И.

на решение Челябинского областного суда от 7 февраля 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., ознакомившись с письменным заключением прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., установила:

решением Собрания депутатов Троицкого муниципального района Челябинской области от 29 июля 2015 г. N 985 "Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Троицкого муниципального района" утверждено прилагаемое к данному решению Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Троицкого муниципального района Челябинской области (далее - Положение), которое опубликовано вместе с названным решением от 29 июля 2015 г. N 985 в специальном выпуске газеты "Регион - Южный Урал" Троицкого муниципального района Челябинской области от 25 августа 2015 г.

Пунктом 17 Положения установлено, что конкурс проводится в форме конкурса-испытания (абзац первый).

Согласно абзацу второму пункта 17 Положения на предварительном заседании конкурсной комиссии проводятся организационно-подготовительные мероприятия, в том числе приём и рассмотрение документов, представленных претендентами, заслушивание доклада о результатах проверки, принятие решений о приёме (отказе в приёме) документов, допуске претендентов (отказе в допуске) к участию в конкурсе. По итогам предварительного заседания конкурсной комиссии технический секретарь конкурсной комиссии информирует участников конкурса о дате, месте и времени его проведения.

В абзаце третьем пункта 17 Положения указано, что на конкурсе конкурсная комиссия оценивает участников конкурса на основании представленных ими документов, а также с учётом результатов конкурсных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки профессиональных и личностных качеств участников конкурса, включая индивидуальное собеседование. Предварительное заседание конкурсной комиссии и конкурс проводятся в различные дни с интервалом не менее 10 дней.

Лебин А.И., будучи участником конкурса по отбору кандидатур на должность главы Троицкого муниципального района Челябинской области, проводившегося в 2016 году, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 17 Положения как противоречащего части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и содержащего правовую неопределенность, необоснованно широкие пределы усмотрения, возможность необоснованного применения исключений из общих правил, и создающего тем самым условия для проявления коррупции.

Решением Челябинского областного суда от 7 февраля 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления Лебина А.И. отказано.

В апелляционной жалобе Лебин А.И. ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции и принятии по делу нового решения об удовлетворении административного иска, заявляя о нарушении судом норм материального права, несоответствии выводов суда обстоятельствам дела.

Не оспаривая принятие пункта 17 Положения в пределах полномочий Собрания депутатов Троицкого муниципального района Челябинской области и с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, административный истец в качестве доводов апелляционной жалобы указал на то, что оспариваемая им норма не определяет конкретные критерии и основания принятия конкурсной комиссией решения о признании участников конкурса победителями конкурса и кандидатами на должность главы муниципального района, допуская правовую неопределенность.

Кроме того, суд не оценил оспариваемый пункт 17 Положения на предмет соответствия его Закону Челябинской области от 11 февраля 2009 г. N 353-ЗО "О противодействии коррупции в Челябинской области", постановлению Губернатора Челябинской области от 27 марта 2009 г. N 78 "О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов Губернатора Челябинской области, Правительства Челябинской области, проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Челябинской области", а также на предмет наличия в нём коррупциогенных факторов. Суд не учёл, что антикоррупционная экспертиза оспариваемого нормативного правового акта не проводилась.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представителями Собрания депутатов Троицкого муниципального района Челябинской области, прокуратурой Челябинской области представлены возражения.

Административный истец Лебин А.И., представитель Собрания депутатов Троицкого муниципального района Челябинской области, извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учётом положений частей 8, 9 статьи 96 названного Кодекса Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующим выводам.

Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В силу пункта 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования может избираться представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

При этом в соответствии с частью 2.1 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия судебного акта) порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ) ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления.

Согласно пункту 2 статьи 32 Устава Троицкого муниципального района (п. 2 в ред. Решения Собрания депутатов Троицкого муниципального района Челябинской области от 19 сентября 2015 г. N 960) глава муниципального района избирается Собранием депутатов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию. Названной нормой Устава принятие порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального района отнесено к компетенции Собрания депутатов.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "Решения Собрания депутатов Троицкого муниципального района Челябинской области от 19 сентября 2015 г. N 960" имеется в виду "Решения Собрания депутатов Троицкого муниципального района Челябинской области от 19 июня 2015 г. N 960"

Судом установлено, что решение от 29 июля 2015 г. N 985 "Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Троицкого муниципального района" принято большинством от установленной численности депутатов Собрания депутатов Троицкого муниципального района Челябинской области при наличии необходимого кворума (п. 2 ст. 24, п.п. 1, 3 ст. 25 Устава Троицкого муниципального района), что подтверждается протоколом N 66 очередного заседания Собрания депутатов Троицкого муниципального района IV созыва от 29 июля 2015 г.

Учитывая вышеуказанные положения законодательства и Устава Троицкого муниципального района, установленные по делу обстоятельства, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Вместе с тем нельзя согласиться с выводом суда относительно соответствия абзаца третьего пункта 17 Положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в той мере, в которой в этом абзаце не содержится конкретных требований и критериев оценки участников конкурса для признания их победителями конкурса.

Поскольку федеральный законодатель установил единство правового статуса главы муниципального образования независимо от способа его избрания, следовательно, требования, предъявляемые к кандидатам на замещение названной выборной должности должны быть едины (ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ).

Такие требования содержатся также в Федеральном законе N 67-ФЗ, который, в частности в пункте 1 статьи 4, предусмотрел право граждан Российской Федерации быть выборным должностным лицом по достижении возраста, установленного законами субъектов Российской Федерации.

В пунктах 3-3.2 статьи 4 данного Федерального закона N 67-ФЗ содержится перечень обстоятельств, при наличии которых гражданин Российской Федерации не может реализовать своё пассивное избирательное право: наличие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства (указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации); неснятая и непогашенная судимость за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, если имело место осуждение к лишению свободы за эти преступления; осуждение к лишению свободы за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, судимость за которые снята или погашена, если не прошло десять лет и пятнадцать лет со дня снятия или погашения судимости соответственно; осуждение за совершение преступлений экстремистской направленности и наличие на день голосования на выборах неснятой и непогашенной судимости за указанные преступления (если они не относятся к вышеуказанным лицам, осуждённым к лишению свободы за совершение тяжких и особо тяжких преступлений); привлечение к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если не истек срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию; установление вступившим в силу решением суда факта нарушения ограничений, предусмотренных Федеральным законом N 67-ФЗ.

Однако как следует из содержания оспариваемого пункта 17 Положения, в нем не предусмотрены основания, по которым кандидат не допускается к участию в конкурсе, не содержатся такие основания и в других пунктах данного Положения.

Поскольку оспариваемый муниципальный правовой акт норм, регламентирующих требования к кандидату, не содержит, следовательно, к участию в конкурсе могут допускаться и лица, имеющие судимости за преступления, названные в статье 4 Федерального закона N 67-ФЗ, или считающиеся подвергнутыми административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также иные лица, пассивное избирательное право которых ограничено федеральным законодателем.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статье 1 Закона Челябинской области от 29 января 2009 г. N 353-ЗО "О противодействии коррупции в Челябинской области" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Анализ норм, содержащихся в оспариваемом Положении, в их системном единстве не подтверждает правильность позиции суда первой инстанции о том, что коррупциогенные факторы в этом муниципальном нормативном правовом акте отсутствуют. Полномочия комиссии при проведении конкурсных процедур и критерии, по которым должна происходить оценка кандидатов, а также единые требования, предъявляемые к кандидатам на замещение названной выборной должности, в данном Положении не определены.

В то же время суд не учёл, что абзацами седьмым и восьмым части 2.1 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ, введёнными Федеральным законом от 2 июня 2016 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в статью 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и действовавшими на момент рассмотрения дела, предусмотрено, что условиями конкурса могут быть установлены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения.

Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены учитываемые в условиях конкурса требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Однако такие условия в оспариваемой норме Положения не содержатся.

Таким образом, названная правовая норма не отвечает критериям точности, ясности и недвусмысленности, то есть не является в достаточной степени определённой по своему содержанию, что выражается в отсутствии конкретных критериев оценки участников конкурса по отбору кандидатур на должность главы Троицкого муниципального района для признания их победителями конкурса. Такое содержание абзаца третьего пункта 17 Положения, не содержащего определённые, конкретные требования к кандидатам, вызывает неоднозначное толкование, допускает необоснованно широкие пределы усмотрения конкурсной комиссией при принятии решения по результатам конкурса.

Положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции, в силу части 1 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьи 1 Закона Челябинской области от 29 января 2009 г. N 353-ФЗ "О противодействии коррупции в Челябинской области" являются коррупциогенными факторами.

Кроме того, в соответствии с неоднократно высказанными позициями Конституционного Суда РФ правовая неопределённость не обеспечивает единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод (например, постановления от 6 апреля 2004 г. N 7-П, от 17 июня 2004 г. N 12-П).

В пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" также установлено, что правовая неопределённость является самостоятельным основанием признания недействующим нормативного правового акта.

Таким образом, приведённые выше правовые предписания федерального и регионального законодательства в их системном единстве свидетельствуют о незаконности решения суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требования о признании недействующим абзаца третьего пункта 17 Положения, следовательно, судебный акт в этой части подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении административного искового заявления в соответствующей части.

В абзацах первом и втором пункта 17 Положения установлена форма проведения конкурса, а также перечислены организационно-подготовительные мероприятия, проводимые на предварительном заседании конкурсной комиссии и по его итогам. Содержание данных абзацев носит общий характер и не допускает неоднозначности в толковании. Установленные в Положении форма конкурса и организационно-подготовительные мероприятия обеспечивают объективную возможность выполнения требований, вытекающих из абзацев первого и второго пункта 17 Положения, в связи с чем решение суда в этой части отмене не подлежит.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Челябинского областного суда от 7 февраля 2017 года отменить в части отказа в удовлетворении административного искового заявления Лебина А.И. о признании недействующим абзаца третьего пункта 17 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Троицкого муниципального района Челябинской области, утверждённого решением Собрания депутатов Троицкого муниципального района Челябинской области от 29 июля 2015 года N 985, и в этой части принять по делу новое решение.

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац третий пункта 17 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Троицкого муниципального района Челябинской области, утверждённого решением Собрания депутатов Троицкого муниципального района Челябинской области от 29 июля 2015 года N 985, в той мере, в которой в абзаце третьем пункта 17 указанного Положения не содержится конкретных критериев оценки участников конкурса для признания их победителями конкурса.

В остальной части решение Челябинского областного суда от 7 февраля 2017 года оставить без изменения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.