Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 мая 2017 г. N 36-АПГ17-1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Смоленской области об оспаривании Положения о выплатах депутатам Смоленского городского Совета, утверждённого решением Смоленского городского Совета от 27 июня 2007 г. N 608, по апелляционной жалобе Смоленского городского Совета на решение Смоленского областного суда от 6 марта 2017 г., которым заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Смоленского городского Совета Артамонова Р.А., поддержавшего доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:
Положением о выплатах депутатам Смоленского городского Совета, утверждённым решением Смоленского городского Совета от 27 июня 2007 г. N 608 (далее - Положение), предусмотрена ежемесячная денежная выплата на осуществление депутатской деятельности, которая выплачивается депутату с даты начала срока его полномочий в размере, определяемом решением Смоленского городского Совета, из средств бюджета города Смоленска по статье расходов Смоленского городского Совета (пункты 1, 2, 3 и 5).
Положение опубликовано 31 января 2017 г. в официальном печатном издании - газете "Смоленские городские известия", N 3 (176).
Заместитель прокурора Смоленской области обратился в суд с административным иском о признании Положения противоречащим статьям 31, 33 и 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статье 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и недействующим с момента вступления решения суда в силу, считая, что названный муниципальный нормативный правовой акт нарушает права муниципального образования "город Смоленск" и неопределённого круга лиц, поскольку предусматривает ежемесячную денежную выплату депутатам Смоленского городского Совета независимо от понесённых ими расходов в связи с осуществлением депутатских полномочий и без представления документов, подтверждающих сумму понесённых расходов. Принимая во внимание, что бюджет города Смоленска является дотационным, такое правовое регулирование приводит к нарушению в сфере бюджетного процесса и нарушению принципа эффективности использования бюджетных средств.
По мнению административного истца, Положение также не отвечает требованиям ясности и определённости правового регулирования и недвусмысленности правовых норм, поскольку не позволяет однозначно определить, в чём выражается депутатская деятельность, для осуществления которой предусмотрена денежная выплата из бюджета города Смоленска, какие именно расходы на осуществление депутатской деятельности подлежат возмещению.
Решением Смоленского областного суда от 6 марта 2017 г. заявленные требования удовлетворены.
В апелляционной жалобе Смоленским городским Советом ставится вопрос об отмене решения суда ввиду нарушения норм материального права.
Относительно апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного постановления.
Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Удовлетворяя заявленные требования, суд пришёл к правильному выводу о том, что Положение принято с нарушением порядка процедуры принятия муниципальных нормативных правовых актов, а также противоречит предписаниям федерального законодательства.
Позиция суда основана на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.
Установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 1 и 4 статьи 7 поименованного закона).
Устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования, определяет виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов (часть 2 статьи 43, пункт 6 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ).
Порядок принятия муниципальных нормативных правовых актов установлен статьёй 3 Устава, принятого решением Смоленского городского Совета от 28 октября 2005 г. N 164, в редакции, действующей на момент рассмотрения административного дела (далее - Устав), согласно части 12 которой они принимаются Смоленским городским Советом в пределах своей компетенции коллегиально в виде решений и считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от установленной Уставом численности депутатов, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом, Уставом и Регламентом Смоленского городского Совета, подписываются Главой города Смоленска.
Муниципальные правовые акты вступают в силу со дня их подписания, если иное не установлено в самих муниципальных правовых актах. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (абзацы первый и второй части 7 статьи 3 Устава).
Муниципальные нормативные правовые акты, за исключением Устава города Смоленска, решений о внесении изменений в Устав города Смоленска, в течение четырнадцати дней после их подписания направляются Главой города Смоленска в средства массовой информации для официального опубликования (обнародования) (часть 9 этой же статьи).
Суд первой инстанции, проверяя исполнение приведённых правовых предписаний, установив, что Положение подписано только председателем Смоленского городского Совета, пришёл к правильному выводу о нарушении процедуры принятия оспариваемого муниципального нормативного правового акта, что является самостоятельным основанием для признания его недействующим.
Правомерно суд первой инстанции констатировал, что правовые предписания, содержащиеся в Положении, противоречат имеющему большую силу законодательству.
Федеральный законодатель установил, что депутату обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (часть 1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ).
Частью 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата органа местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Согласно Уставу Смоленский городской Совет состоит из 30 депутатов, осуществляющих свои полномочия, как правило, на непостоянной основе (статья 24, часть 4 статьи 34).
Регламентом Смоленского городского Совета, утверждённым решением названного Совета от 28 августа 2015 г. N 1501, закреплено, что депутаты Совета осуществляют свои полномочия на непостоянной основе, за исключением председателя Совета (пункт 1 статьи 6).
В силу статьи 10 Закона Смоленской области от 31 марта 2009 г. N 9-з "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Смоленской области" (далее - Закон Смоленской области) депутату, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, гарантируются условия, обеспечивающие осуществление полномочий, в соответствии с муниципальным правовым актом (часть 1), а также Уставом муниципального образования может быть предусмотрена денежная выплата на осуществление полномочий, предоставляемая в порядке, установленном муниципальным правовым актом (часть 2).
Уставом депутату Смоленского городского Совета гарантировано возмещение за счёт средств бюджета города Смоленска расходов, связанных с его деятельностью, в порядке и размерах, устанавливаемых Смоленским городским Советом (часть 18 статьи 34).
Между тем в нарушение требований части 2 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ о недопустимости противоречия иных муниципальных правовых актов уставу муниципального образования Положение предусматривает не компенсацию понесённых расходов в связи с депутатской деятельностью, как это предусмотрено Уставом, а ежемесячную выплату депутатам Смоленского городского Совета независимо от понесённых ими расходов в связи с осуществлением депутатских полномочий и без представления документов, подтверждающих сумму таких расходов, что по своей сути является вознаграждением за исполнение публичных полномочий депутатами, осуществляющими свою деятельность на непостоянной основе, которое не предусмотрено дейс
