Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 апреля 2017 г. N 35-АПГ17-3 О признании частично не действующими решения Совета депутатов Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области от 24 декабря 2015 года N 66 "О внесении изменений в Устав муниципального образования "Заволжское сельское поселение" Калининского района Тверской области" и Устава муниципального образования "Заволжское сельское поселение" Калининского района Тверской области

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 апреля 2017 г. N 35-АПГ17-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Полищука В.К., Балакиревой Г.И., Друговой Е.А., Подобуевой Г.А. о признании недействующим решения Совета депутатов Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области от 24 декабря 2015 года N 66 "О внесении изменений в Устав муниципального образования "Заволжское сельское поселение" Калининского района Тверской области" и Устава муниципального образования "Заволжское сельское поселение" Калининского района Тверской области в редакции указанного решения по апелляционной жалобе Полищука В.К. и представителя Полищука В.К., Балакиревой Г.И., Друговой Е.А., Подобуевой Г.А. - Фролова А.А. на решение Тверского областного суда от 23 ноября 2016 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Полищука В.К., Балакиревой Г.И., Друговой Е.А., Подобуевой Г.А. - Фролова А.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Степановой Л.Е., полагавшей решение суда подлежащим отмене в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета депутатов Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области от 6 ноября 2015 года N 58 "О внесении на рассмотрение Совета депутатов Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области проекта изменений в Устав муниципального образования "Заволжское сельское поселение" Калининского района Тверской области постановлено принять за основу проект решения Совета депутатов Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области "О внесении изменений в Устав муниципального образования "Заволжское сельское поселение" Калининского района Тверской области путем изложения его в новой редакции, организовать публичные слушания по указанному проекту изменений в Устав муниципального образования, проведение которых назначено на 10 декабря 2015 года на 16 часов 00 минут в здании ДК "Юность" в посёлке Заволжский Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области, а также в срок до 9 ноября 2015 года обнародовать и разместить на официальном сайте муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" порядок учёта предложений по проекту решения Совета депутатов и порядок участия граждан в его обсуждении.

Приложением N 1 к решению Совета депутатов Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области от 6 ноября 2015 года указан проект изменений в Устав, а приложением N 2 - порядок учёта предложений по проекту решения Совета депутатов о внесении изменений в Устав, а также порядок участия граждан в его обсуждении.

Решением Совета депутатов Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области от 24 декабря 2015 года N 66 "О внесении изменений в Устав муниципального образования "Заволжское сельское поселение" Калининского района Тверской области" внесены изменения в Устав муниципального образования, который изложен в новой редакции.

Полищук В.К., Балакирева Г.И., Другова Е.А., Подобуева Г.А., являющиеся жителями муниципального образования Заволжское сельское поселение Калининского района Тверской области, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании решений Совета депутатов Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области от 6 ноября 2015 года и от 24 декабря 2015 года, а также внесённых изменений в Устав муниципального образования "Заволжское сельское поселение" Калининского района Тверской области не действующими со дня принятия.

В обоснование заявленных требований административные истцы ссылались на то, что оспариваемые решения органа местного самоуправления не были опубликованы, а их обнародование произведено на основании подпункта 1 пункта 1.2 статьи 39.1 Устава муниципального образования в предыдущей редакции, противоречащего части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

Указали, что в нарушение статьи 43.1, части 4 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) решение Совета депутатов Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области от 6 ноября 2015 года N 58 не было зарегистрировано, в нём не обозначен порядок участия граждан в обсуждении проекта решения о внесении изменений в Устав муниципального образования.

Административные истцы полагали, что пункт 19 статьи 14, пункт 4 статьи 15, пункт 1 статьи 24, абзац 3 пункта 7 статьи 25, подпункты 9 и 18 пункта 2 статьи 26, пункты 2 и 5, подпункты 4 и 6 пункта 8, пункты 10 и 12 статьи 27, абзац 2 пункта 2 статьи 33, пункт 2 статьи 34, пункт 3 статьи 35, пункты 11, 12 статьи 39 и пункт 2 статьи 40 Устава муниципального образования противоречат части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации и статьям 34, 44 Федерального закона N 131-ФЗ.

По мнению административных истцов, несоблюдение в принятом Уставе муниципального образования конституционного порядка определения структуры органов местного самоуправления, а также порядка введения в действие муниципальных правовых актов лишает граждан права на местное самоуправление, позволяет должностным лицам злоупотреблять своими полномочиями.

Определением Тверского областного суда от 23 ноября 2016 года производство по делу в части признания недействующим решения Совета депутатов Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области от 6 ноября 2015 года N 58 "О внесении на рассмотрение Совета депутатов Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области проекта изменений в Устав муниципального образования "Заволжское сельское поселение Калининского района Тверской области" прекращено в связи с прекращением его действия.

Решением Тверского областного суда от 23 ноября 2016 года в удовлетворении остальных требований административных истцов отказано.

На решение Тверского областного суда административным истцом Полищуком В.К. и представителем административных истцов Фроловым А.А. подана апелляционная жалоба, в которой поставлены вопросы об отмене решения суда и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Другова Е.А., Подобуева Г.А., представители Совета депутатов и администрации Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Тверской области в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании частей 8, 9 статьи 96, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации проверила законность оспариваемого судебного акта в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене в связи с нарушением судом норм материального права и несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела.

Согласно частям 1 и 2 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Статьёй 7 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты (часть 1). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Частью 3 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Уставом муниципального образования "Заволжское сельское поселение" Калининского района Тверской области (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых решений) предусмотрено, что официальным обнародованием муниципальных правовых актов считается размещение их полных текстов на информационном стенде в здании Администрации муниципального образования "Заволжское сельское поселение" Калининского района Тверской области, где они должны находиться в течение не менее 10 календарных дней со дня официального обнародования (пункт 1.2 статьи 39.1 Устава).

Раскрывая понятие официального опубликования нормативного правового акта, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" в пункте 21 разъяснил, что официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что цель официального опубликования нормативного правового акта - обеспечение возможности ознакомления с содержанием этого акта для населения публичного образования и иных лиц, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, порядок обнародования акта должен обеспечивать доведение акта до сведения населения и ознакомление с его содержанием.

Частью 1 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования могут проводить публичные слушания.

На публичные слушания должны выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав (пункт 1 части 3 статьи 28).

Как предусмотрено частью 4 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ, проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учёта предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции мотивировал свой вывод тем, что возможность ознакомиться с содержанием проекта решения Совета депутатов Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области от 6 ноября 2015 года о внесении изменений в Устав муниципального образования и получить информацию о порядке учёта предложений по проекту данного муниципального правового акта и порядке участия граждан в его обсуждении, дате, времени и месте проведения публичных слушаний населению муниципального образования была обеспечена. Суд исходил из того, что порядок учёта предложений по проекту данного муниципального правового акта и порядок участия граждан в его обсуждении были соблюдены, результаты публичных слушаний обнародованы в установленном порядке.

Судебная коллегия не может согласиться с таким выводом суда первой инстанции в связи с неправильным применением норм материального права, полагая его основанным на неприменении закона, подлежащего применению, и неправильном толковании закона, а также несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела.

В статье 44 Федерального закона N 131-ФЗ определены процедурно-процессуальные требования, особенности, которые должны учитываться при принятии проектов устава и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. Одним из обязательных условий является предварительное официальное опубликование (обнародование) проекта устава или проекта внесения изменений в него.

Суд первой инстанции указал, что решение Совета депутатов Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области от 6 ноября 2015 года N 58 "О внесении на рассмотрение Совета депутатов Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области проекта изменений в Устав муниципального образования "Заволжское сельское поселение" Калининского района Тверской области и об организации публичных слушаний по проекту изменений в Устав было обнародовано путём размещения на информационном стенде в здании администрации муниципального образования Заволжское сельское поселение Калининского района Тверской области и на официальном сайте муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", что подтверждено объяснениями представителей администрации данного муниципального образования о размещении указанных документов на информационном стенде в здании Администрации сельского поселения и распечаткой с официального сайта муниципального образования в сети "Интернет".

В соответствии с подпунктами "а" и "б" пункта 2 части 1 статьи 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемая указанными органами в сети "Интернет", в зависимости от сферы деятельности государственного органа, органа местного самоуправления содержит информацию о нормотворческой деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, в том числе нормативные правовые акты, изданные государственным органом, муниципальные правовые акты, изданные органом местного самоуправления, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведения о государственной регистрации нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов в случаях, установленных законодательством Российской Федерации; тексты проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, внесённых в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, тексты проектов муниципальных правовых актов, внесённых в представительные органы муниципальных образований.

Проверяя вывод суда о соблюдении административным ответчиком порядка опубликования указанного решения и проекта о внесении изменений в Устав вышеназванного муниципального образования, Судебная коллегия установила, что текст проекта изменений в Устав данного муниципального образования на официальном сайте в сети "Интернет" этого муниципального образования отсутствует, о чём свидетельствует распечатка с указанного сайта.

При рассмотрении данного дела апелляционной инстанцией установлено, что в состав Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области входят 32 населённых пункта.

Не соглашаясь с выводом суда первой инстанции о соблюдении административным ответчиком официального опубликования вышеназванных текстов, Судебная коллегия отмечает, что при указанном размещении данной информации в здании администрации поселения, то есть в одном населённом пункте, не был обеспечен доступ населения для всех 32 населённых пунктов к этой информации.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции не имелось оснований полагать, что текст проекта изменений в Устав Заволжского сельского поселения был доведён до сведения всего населения поселения.

Кроме того, суд первой инстанции в решении указал, что проект изменений в Устав принят в виде новой редакции всего Устава.

В то же время, как усматривается из текста Устава, он состоит из 56 статей, тогда как фактически изменения внесены в 11 его статей, которые административными истцами и обжаловались.

При сопоставлении текстов Устава в прежней и новой редакции усматривается, что обжалуемым решением Совета депутатов Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области в другие его статьи изменения внесены не были.

Таким образом, определить конкретные изменения, предлагаемые для внесения в данный устав, возможно было лишь путём сопоставления прежней редакции Устава с его новой редакцией в полном объёме, что не согласуется с установленными требованиями, предъявляемыми к проектам нормативных правовых актов, их содержанию и структуре, правилам юридической техники, а также с основными принципами доступности и открытости информации.

Кроме того, в нарушение положений статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ достаточные меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, административным ответчиком не были приняты, поскольку внесённые гражданами предложения и замечания по проекту новой редакции Устава муниципального образования при проведении публичных слушаний не обсуждались, возможности выступить в поддержку предложенной жителями муниципального образования редакции проекта изменений в Устав предоставлено не было (т. 2 л.д. 17).

Указанные выше обстоятельства свидетельствуют о нарушении административным ответчиком процедуры принятия изменений в Устав муниципального образования, утверждённых решением Совета депутатов Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области от 24 декабря 2015 года N 66 "О внесении изменений в Устав муниципального образования "Заволжское сельское поселение" Калининского района Тверской области".

Административные истцы, не соглашаясь с решением Совета депутатов Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области от 24 декабря 2015 года N 66, фактически оспаривали внесение изменений в пункт 19 статьи 14, пункт 4 статьи 15, пункт 1 статьи 24, абзац 3 пункта 7 статьи 25, подпункты 9 и 18 пункта 2 статьи 26, пункты 2 и 5, подпункты 4 и 6 пункта 8, пункты 10 и 12 статьи 27, абзац 2 пункта 2 статьи 33, пункт 2 статьи 34, пункт 3 статьи 35, пункты 11, 12 статьи 39 и пункт 2 статьи 40 Устава муниципального образования. Вышеперечисленные нарушения при принятии названных изменений в Устав муниципального образования свидетельствуют о незаконности данного решения в указанной части.

В силу положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью, если оспариваемый нормативный правовой акт признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части.

Исходя из изложенного решение суда первой инстанции не может быть признано законным и обоснованным, оно подлежит отмене по основаниям, предусмотренным пунктами 3 и 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с принятием нового решения об удовлетворении требований административных истцов.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Тверского областного суда от 23 ноября 2016 года отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления Полищука В.К., Балакиревой Г.И., Друговой Е.А. и Подобуевой Г.А.

Признать не действующим со дня принятия решение Совета депутатов Заволжского сельского поселения Калининского района Тверской области от 24 декабря 2015 года N 66 "О внесении изменений в Устав муниципального образования "Заволжское сельское поселение" Калининского района Тверской области" в части внесения изменений в пункт 19 статьи 4, пункт 4 статьи 15, пункт 1 статьи 24, абзац 3 пункта 7 статьи 25, подпункты 9 и 18 пункта 2 статьи 26, пункты 2 и 5, подпункты 4 и 6 пункта 8, пункты 10 и 12 статьи 27, абзац 2 пункта 2 статьи 33, пункт 2 статьи 34, пункт 3 статьи 35, пункты 11, 12 статьи 39 и пункт 2 статьи 40 Устава муниципального образования "Заволжское сельское поселение" Калининского района Тверской области.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.