Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2017 г. N 25-КГ17-2 Суд отменил принятые ранее судебные постановления и направил на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе дело о признании незаконным постановления уполномоченного органа об отказе в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка, поскольку суду необходимо проверить доводы ответчика о расположении испрашиваемого истцом земельного участка во втором поясе зоны санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2017 г. N 25-КГ17-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе администрации муниципального образования "Город Астрахань" на решение Кировского районного суда города Астрахани от 27 апреля 2016 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 22 июня 2016 года, которыми удовлетворен административный иск Мараловой И.П. о признании незаконным постановления администрации муниципального образования "Город Астрахань" об отказе в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка и понуждении устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя администрации муниципального образования "Город Астрахань" и управления муниципального имущества администрации муниципального образования "Город Астрахань" Зеленского А.Н., поддержавшего доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Маралова И.П. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным постановления администрации муниципального образования "город Астрахань" от 26 февраля 2016 г. N 1094 об отказе в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка и понуждении административного ответчика устранить допущенное нарушение.

В обоснование заявленных требований указала, что является собственником жилого дома, расположенного по адресу: ... на земельном участке площадью 607 кв.м, с кадастровым номером ... В декабре 2015 г. обратилась с заявлением о предварительном согласовании предоставления указанного земельного участка в собственность для эксплуатации жилого дома. Постановлением от 26 февраля 2016 года N 1094 административный ответчик отказал в предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность в связи с расположением земельного участка в зоне санитарной охраны источников водоснабжения второго пояса.

Маралова И.П. полагала данный отказ незаконным и нарушающим ее право на предоставление в собственность земельного участка, на котором расположен принадлежащий ей жилой дом, в связи с чем, просила возложить на административного ответчика обязанность подготовить правовой акт о предварительном согласовании предоставления ей в собственность земельного участка с кадастровым номером ... общей площадью 607 кв.м., расположенного по адресу: ... для эксплуатации жилого дома.

Решением Кировского районного суда г. Астрахани от 27 апреля 2016 г. административное исковое заявление удовлетворено. Признано незаконным постановление администрации муниципального образования "Город Астрахань" от 26 февраля 2016 г. N 1094 об отказе Мараловой И.П. в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка по ул. ... для эксплуатации жилого дома. На администрацию муниципального образования "Город Астрахань" возложена обязанность в течение месяца с момента вступления решения суда в законную силу устранить в полном объеме допущенные нарушения прав Мараловой И.П. путем рассмотрения ее заявления о предоставлении в собственность земельного участка, расположенного по адресу: ..., площадью 607 кв.м, с кадастровым номером ... в соответствии с требованиями законодательства.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 22 июня 2016 года решение суда оставлено без изменения, апелляционная жалоба администрации муниципального образования "Город Астрахань" - без удовлетворения.

В кассационной жалобе администрации муниципального образования "Город Астрахань" ставится вопрос об отмене указанных судебных актов в связи с неправильным применением норм материального права.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2017 года кассационная жалоба с административным делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит жалобу подлежащей удовлетворению.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке в силу статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Согласно подпункту 3 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании земельного участка в случае, если земельный участок, границы которого подлежат уточнению, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1-23 статьи 39.16 настоящего Кодекса.

Подпунктом 6 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, Маралова И.П. является собственником объекта недвижимости - жилого дома, 1957 года постройки, приобретенного в порядке наследования в 2004 г. и расположенного по адресу: ... на земельном участке площадью 607 кв.м, с кадастровым номером ... Земельный участок с кадастровым номером ..., согласно кадастровому паспорту от 24 мая 2011 года, относится к землям населенных пунктов и имеет разрешенное использование "земли под домами индивидуальной жилой застройки".

11 декабря 2015 года Маралова И.П. обратилась в администрацию муниципального образования "Город Астрахань" с заявлением о предварительном согласовании предоставления указанного земельного участка в собственность для эксплуатации жилого дома.

Постановлением администрации муниципального образования "Город Астрахань" от 26 февраля 2016 года N 1094 Мараловой И.П. отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность на основании подпункта 14 пункта 5 статьи 27, подпункта 3 пункта 8 статьи 39.15, пункта 6 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, Правил землепользования и застройки г. Астрахани, утвержденных решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 30 сентября 2011 г. N 144, в связи с расположением земельного участка в зоне, на которую накладываются ограничения по условиям зоны санитарной охраны источников водоснабжения второго пояса.

Удовлетворяя заявленные Мараловой И.П. требования и признавая незаконным вышеуказанное постановление администрации муниципального образования "Город Астрахань", суды исходили из того, что истец в соответствии с положениями пункта 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации имеет исключительное право на приобретение в собственность земельного участка, занятого указанным выше объектом недвижимости, земельный участок имеет разрешенное использование "земли под домами индивидуальной жилой застройки", право собственности истца на жилой дом зарегистрировано до принятия Правил землепользования и застройки г. Астрахани от 30 сентября 2011 г. и утверждения зоны санитарной охраны источников водоснабжения. Административным ответчиком не представлено доказательств, подтверждающих нахождение испрашиваемого земельного участка во втором поясе зоны санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также принятия органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации решения об утверждении проекта зоны санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливающего границы и режим данной зоны. Само по себе указание в Правилах землепользования и застройки г. Астрахани о вхождении спорного участка в состав санитарной зоны источников водоснабжения второго пояса не свидетельствует об установлении такой зоны.

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального права.

Водный кодекс Российской Федерации, регулируя вопросы водопользования, предусматривает, что для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (часть 2 статьи 43).

В силу абзаца 2 пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения определены СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. N 10.

В соответствии с пунктом 1.4 СанПиН 2.1.4.1110-02 зоны санитарной охраны организуются на всех водопроводах, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду, как из поверхностных, так и из подземных источников. Основной целью создания и обеспечения режима в зонах санитарной охраны является санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены.

Согласно пункту 1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02 защитные санитарные зоны организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение - защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения.

В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Границы зон второго пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения определяются в соответствии с СанПиН 2.1.4.1110-02.

Согласно подпункту 14 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ограничиваются в обороте.

В силу пункта 2 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральным законом.

Такой закон для земельных участков, находящихся в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, на сегодняшний день не принят.

Из приведенных нормативных положений следует, что земельные участки, находящиеся во втором поясе зоны санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, ограничиваются в обороте и в силу прямого указания закона не предоставляются в частную собственность. Следовательно, судом для правильного разрешения возникшего спора необходимо было установить наличие (отсутствие) на испрашиваемом истцом земельном участке зоны санитарной охраны водного объекта.

Данные обстоятельства судом не устанавливались и при принятии решения не учитывались.

Доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Указанный принцип выражается, в том числе, в принятии предусмотренных Кодексом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8 и 12 статьи 226 Кодекса).

Учитывая, что истцу отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка по тем основаниям, что он расположен в зоне, на которую накладываются ограничения по условиям зоны санитарной охраны источников водоснабжения второго пояса, суду следовало, руководствуясь принципом состязательности, проверить данное обстоятельство.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении", судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Между тем судебные акты судов первой и апелляционной инстанций указанным требованиям закона не отвечают.

Согласно пунктам 1 и 4 статьи 18 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека.

Для охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения и засорения устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации согласованные с органами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, нормативы предельно допустимых сбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в водные объекты.

Проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Возлагая на администрацию муниципального образования "Город Астрахань" обязанность в течение месяца с момента вступления решения суда в законную силу устранить в полном объеме допущенные нарушения прав административного истца, судом первой инстанции оставлен без внимания и оценки тот факт, что на момент вынесения судебного решения Службой природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области в соответствии с вышеприведенными положениями Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" был принят приказ от 9 марта 2016 г. N 84, которым, с учетом санитарно-эпидемиологического заключения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Астраханской области от 20 июля 2010 г., утвержден проект "Зоны санитарной охраны источника водоснабжения и водопроводов питьевого назначения" для МУП г. Астрахани "Астрводоканал" правобережные очистные сооружения водопровода (ПОСВ-3)". Этим же приказом установлены границы и режимы поясов зон санитарной охраны источника водоснабжения и водопровода питьевого назначения.

Данный приказ вступил в силу с 9 марта 2016 г. и являлся действующим на момент разрешения спора, вместе с тем судом при вынесении решения не учитывался, обстоятельства, связанные с нахождением спорного земельного участка в границах, отнесенных данным приказом к зоне санитарной охраны источника водоснабжения, не исследовались.

То обстоятельство, что на момент принятия оспариваемого постановления органа местного самоуправления границы зон санитарной охраны источника водоснабжения и водопровода питьевого назначения не были утверждены в порядке, предусмотренном пунктами 4 и 5 статьи 18 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", не свидетельствует о том, что такие зоны в Астраханской области отсутствовали.

Из материалов дела следует, что до принятия Службой природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области приказа от 9 марта 2016 г. N 84 границы зон санитарной охраны источника водоснабжения и водопровода питьевого назначения определялись СанПиН 2.1.4.1110-02. В частности границы второго пояса определялись с указанием размера защитной полосы и расстояния от источника водоснабжения.

При этом из судебных актов и материалов дела не следует, что земельный участок, по поводу которого возник спор, расположен вне пределов границ, определяемых в соответствии с СанПиН 2.1.4.1110-02.

Таким образом, суды разрешили спор без установления всех обстоятельств, имеющих юридическое значение для правильного рассмотрения настоящего дела.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу с административным делом, вправе отменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции полностью либо в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий суд в ином составе судей.

С учетом изложенного решение суда и апелляционное определение подлежат отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо проверить доводы административного ответчика о расположении испрашиваемого административным истцом земельного участка во втором поясе зоны санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (с учетом границ, установленных СанПиН 2.1.4.1110-02 и приказом Службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области от 9 марта 2016 года N 84), и разрешить спор в соответствии с требованиями закона.

На основании изложенного, руководствуясь частью 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Кировского районного суда города Астрахани от 27 апреля 2016 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 22 июня 2016 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.