Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 апреля 2017 г. N 18-АПГ17-9 О признании частично не действующим пункта 4.8 Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи, утв. решением городского Собрания Сочи от 26 ноября 2009 года N 161

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 апреля 2017 г. N 18-АПГ17-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

рассмотрела административное дело по апелляционной жалобе городского Собрания Сочи и апелляционному представлению прокурора Краснодарского края на решение Краснодарского краевого суда от 27 декабря 2016 года, которым частично удовлетворен административный иск акционерного общества "Спецавтохозяйство по уборке города" об оспаривании пункта 4.8 Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи, утвержденных решением городского Собрания Сочи от 26 ноября 2009 года N 161.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

26 ноября 2009 года городским Собранием Сочи принято решение N 161, пунктом 1 которого утверждены Правила благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи. Данное решение официально опубликовано 10 декабря 2009 года в газете "Новости Сочи" N 199.

Согласно пункту 4.8 указанных Правил контейнерные площадки и места установки бункеров-накопителей должны быть постоянно очищены от бытового и крупногабаритного мусора, содержаться в чистоте и порядке в радиусе 10 метров в каждую сторону независимо от вида мусора организациями, осуществляющими вывоз твердых бытовых отходов.

Акционерное общество "Спецавтохозяйство по уборке города" обратилось в суд с административным иском о признании приведенной нормы недействующей со дня вступления решения суда в законную силу в части возложения на организации, осуществляющие вывоз твердых бытовых отходов, обязанности постоянно содержать контейнерные площадки в чистоте и порядке в радиусе 10 метров в каждую сторону независимо от вида мусора.

В обоснование заявленных требований ссылалось на то, что оспариваемое положение нарушает права и законные интересы административного истца, являющегося организацией, осуществляющей предпринимательскую деятельность по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов, поскольку возлагает обязанность, не предусмотренную федеральным законодательством, муниципальными контрактами, договорами и за не исполнение которой акционерное общество многократно привлекалось к административной ответственности, несмотря на то, что действующее законодательство предусматривает обязанность собственника соответствующих территорий содержать их в чистоте и порядке.

Решением Краснодарского краевого суда от 27 декабря 2016 года административный иск акционерного общества "Спецавтохозяйство по уборке города" удовлетворен частично.

Пункт 4.8 Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи, утвержденных решением городского Собрания Сочи от 26 ноября 2009 года N 161, признан недействующим со дня принятия в той мере, в которой данная норма по своему содержанию вызывает неоднозначное толкование, допуская правовую неопределенность при ее применении, а именно, при установлении субъекта, ответственного за очистку от коммунального (бытового) и крупногабаритного мусора и за содержание территории в радиусе 10 метров в каждую сторону от контейнерных площадок и мест установки бункеров-накопителей.

На городское Собрание Сочи возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, вносящий изменения в пункт 4.8 Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи, утвержденных решением городского Собрания Сочи от 26 ноября 2009 года N 161, исключающий правовую неопределенность при применении данной нормы на практике.

В удовлетворении административного иска акционерного общества "Спецавтохозяйство по уборке города" в остальной части отказано.

В апелляционной жалобе городское Собрание Сочи просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. По мнению городского Собрания Сочи, решение суда о признании оспариваемой нормы недействующей не основано на действующем законодательстве Российской Федерации и не согласуется с правовой позицией, выраженной в судебной практике.

В апелляционном представлении прокурор, участвующий в административном деле, просит отменить решение суда в части возложения на городское Собрание Сочи обязанности принять новый нормативный правовой акт, исключить из решения суда указание на признание оспариваемой нормы недействующей со дня принятия и признать данную норму недействующей со дня вступления решения суда в законную силу, а в остальной части оставить решение суда без изменения.

Относительно доводов апелляционного представления об оставлении без изменения решения суда в части признания оспариваемой нормы недействующей городским Собранием Сочи представлены возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, апелляционного представления и письменного заключения прокурора Генеральной прокуратуры Степановой Л.Е., поддержавшей доводы апелляционного представления и полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения в части признания оспариваемой нормы недействующей, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующим выводам.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции исходил из того, что бремя содержания имущества несет собственник этого имущества, поэтому обязанности, предусмотренные оспариваемой нормой, могут быть закреплены только за собственниками или владельцами соответствующих территорий, в том числе за органами местного самоуправления. При этом указанные обязанности могут быть переданы данным собственником или владельцем специализированной организации на основании муниципального контракта или договора.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с решением суда по существу признания пункта 4.8 Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи недействующим в оспариваемой акционерным обществом "Спецавтохозяйство по уборке города" части согласна.

Пунктами 11, 24 и 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции, действующей по состоянию на 10 декабря 2009 года, - день вступления в силу оспариваемого решения городского Собрания Сочи) к вопросам местного значения городского округа было отнесено: организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Оспариваемые Правила благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи были утверждены, среди прочего, в целях создания благоприятных условий для жизнедеятельности муниципального образования город-курорт Сочи, охраны окружающей среды, обеспечения безопасности дорожного движения, сохранения жизни, здоровья и имущества граждан, благоустройства и поддержания надлежащего санитарного состояния города Сочи.

Согласно пункту 1.3 указанных Правил к объектам благоустройства относятся парки, сады, набережные, бульвары, площади, улицы (в том числе пешеходные), пляжи, аквапарки, иные типы открытых пространств территории общего пользования в сочетании с внешним видом окружающих их зданий, строений, сооружений (в том числе некапитального типа), придомовые территории многоквартирных жилых домов, территории организаций, учреждений, предприятий, производств и иных объектов недвижимости, находящихся в собственности или ином виде права.

В соответствии с пунктами 1.4 и 1.5 этих же Правил организация работ по уборке и благоустройству, санитарному содержанию территорий, поддержанию чистоты и порядка территорий возлагается на управление жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства администрации города Сочи, администрации внутригородских районов города Сочи и муниципальные учреждения в соответствии с их полномочиями, а также на организации, управляющие жилищным фондом, собственников, пользователей и арендаторов земельных участков.

Юридические лица, индивидуальные предприниматели, должностные лица и граждане обязаны соблюдать чистоту и порядок на производственной (занимаемой) и прилегающей территории, осуществлять благоустройство данных территорий, а также приводить в соответствие с настоящими Правилами внешний облик зданий, строений и сооружений, ограждений и иных элементов материально-пространственной среды.

Пунктами 4.1 и 4.2 Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи закреплено, что договоры на вывоз, сортировку и утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора заключают организации, осуществляющие управление этим жилым фондом, а если такие организации отсутствуют, то собственники жилых и нежилых помещений.

Ответственность за сбор твердых бытовых отходов в контейнеры и крупногабаритного мусора в бункеры-накопители, зачистку (уборку) контейнерных площадок возлагается:

по муниципальному жилищному фонду - на организации, осуществляющие управление им;

по объектам, финансирование которых производится по муниципальному заказу, - на соответствующие службы;

по районам и сельским округам города Сочи - на глав администраций соответствующих внутригородских районов города Сочи;

по остальным территориям, находящимся в собственности, аренде, владении, пользовании, - на соответствующих юридических и физических лиц.

Ответственность за несвоевременный вывоз твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора возлагается на организации, осуществляющие их вывоз (пункт 4.3 указанных Правил).

Вывоз твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора регламентирован пунктом 4.4 данных Правил. В частности, вывоз твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора осуществляется специализированными организациями, осуществляющими вывоз твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора в соответствии с заключенными муниципальными контрактами, договорами, а также по мере необходимости, но не реже одного раза в три дня. Уборку мусора, просыпавшегося при выгрузке из контейнеров в мусоровоз или загрузке бункера, производят работники организации, осуществляющей вывоз твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора. Контейнеры и бункеры-накопители размещаются (устанавливаются) на специально оборудованных площадках. Места размещения и тип ограждения определяются управлением жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства администрации города Сочи совместно с администрацией соответствующего внутригородского района.

В разделе 2 Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи определено следующее:

твердые бытовые отходы - отходы, образующиеся в результате жизнедеятельности населения (приготовление пищи, упаковка товаров, уборка и текущий ремонт жилых помещений, крупногабаритные предметы домашнего обихода);

контейнер - стандартная металлическая емкость для сбора твердых бытовых отходов; контейнерная площадка - ровное асфальтовое или бетонное покрытие с уклоном (0,02%) в сторону проезжей части дороги, огражденное зелеными насаждениями (декоративные кустарники) или другим ограждением (кирпичное, бетонное, сетчатое и тому подобное);

сбор твердых бытовых отходов - комплекс мероприятий, связанных с очисткой мусорокамер, заполнением контейнеров и зачисткой контейнерных площадок; сбор крупногабаритного мусора - загрузка в бункеры-накопители крупногабаритного мусора, собранного с территории дворниками и рабочими;

вывоз твердых бытовых отходов, крупногабаритного мусора - выгрузка твердых бытовых отходов из контейнеров (загрузка бункеров- накопителей с крупногабаритным мусором) в специализированный транспорт, зачистка контейнерных площадок и подъездов к ним от просыпавшегося мусора и транспортировка их в места санкционированного складирования, сортировки и утилизации (захоронения);

специализированная организация - организация независимо от ее организационно-правовой формы, а также индивидуальные предприниматели, оказывающие потребителю услуги по благоустройству и санитарной очистке.

Таким образом, как следует из приведенных норм, специализированными организациями, осуществляющими вывоз твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора, одной из которых является акционерное общество "Спецавтохозяйство по уборке города", производятся следующие действия: а) выгрузка твердых бытовых отходов из контейнеров; б) загрузка бункеров-накопителей с крупногабаритным мусором в специализированный транспорт; в) уборка мусора, просыпавшегося при выгрузке из контейнеров в мусоровоз или загрузке бункера-накопителя (то есть зачистка контейнерных площадок, мест установки бункеров-накопителей и подъездов к ним от просыпавшегося мусора); г) транспортировка твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора в места санкционированного складирования, сортировки и утилизации (захоронения). При этом названная деятельность осуществляется специализированными организациями на основании и в соответствии с заключенными муниципальными контрактами или договорами. Производство иных действий при осуществлении специализированными организациями деятельности по вывозу твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора, исходя из положений пункта 4.4 оспариваемых Правил, данными Правилами не оговорено.

Между тем пунктом 4.8 Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи предусмотрено, что контейнерные площадки и места установки бункеров-накопителей должны быть постоянно очищены от бытового и крупногабаритного мусора, содержаться в чистоте и порядке в радиусе 10 метров в каждую сторону независимо от вида мусора организациями, осуществляющими вывоз твердых бытовых отходов.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что Правила благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи в оспариваемой акционерным обществом "Спецавтохозяйство по уборке города" части противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктами 24 и 25 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в действующей редакции) к вопросам местного значения городского округа относятся: участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов; утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Согласно абзацу 21 части 1 статьи 2 этого же Федерального закона благоустройство территории поселения (городского округа) - это комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории;

Пункт 25 части 1 статьи 16 указанного Федерального закона, допуская установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, не предусматривает полное перераспределение обязанностей по содержанию прилегающей территории на лиц, которые какими-либо правами на данную территорию не обладают.

Статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации закреплено, что собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что городское Собрание Сочи пунктом 4.8 оспариваемых Правил фактически переложило бремя содержания в чистоте и порядке территории в радиусе 10 метров в каждую сторону от контейнерных площадок независимо от вида мусора на лиц, не являющихся собственниками данного имущества. А именно, указанные обязанности закреплены за организациями, осуществляющими вывоз твердых бытовых отходов, с которыми муниципальные контракты или договоры, содержащие условия о содержании в чистоте и порядке территории в радиусе 10 метров в каждую сторону от контейнерных площадок независимо от вида мусора, не заключены.

Таким образом, оспариваемая норма возлагает на организации, осуществляющие вывоз твердых бытовых отходов, с которыми не заключены муниципальные контракты или договоры, содержащие вышеназванные условия, помимо их воли обязанности по содержанию территорий, не находящихся в их собственности или владении, а также понуждает данные организации к выполнению установленных оспариваемой нормой обязанностей.

Между тем федеральное законодательство (статья 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации) бремя содержания имущества возлагает на его собственника, если иное не предусмотрено законом или договором.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда о признании пункта 4.8 Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи недействующим в оспариваемой акционерным обществом "Спецавтохозяйство по уборке города" части является законным.

Вместе с тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым отметить, что акционерным обществом "Спецавтохозяйство по уборке города" пункт 4.8 Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи оспаривался только в части, а именно, в части возложения на организации, осуществляющие вывоз твердых бытовых отходов, обязанности постоянно содержать контейнерные площадки в чистоте и порядке в радиусе 10 метров в каждую сторону независимо от вида мусора. Однако судом первой инстанции оспариваемая норма признана недействующей в той мере, в которой данная норма по своему содержанию вызывает неоднозначное толкование, допуская правовую неопределенность при ее применении, а именно, при установлении субъекта, ответственного также за очистку от коммунального (бытового) и крупногабаритного мусора, а не только за содержание контейнерных площадок в чистоте и порядке в радиусе 10 метров в каждую сторону независимо от вида мусора.

Кроме этого, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым также отметить, что акционерным обществом "Спецавтохозяйство по уборке города" пункт 4.8 Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи оспаривался в части возложения на организации, осуществляющие вывоз твердых бытовых отходов, обязанности постоянно содержать только контейнерные площадки в чистоте и порядке в радиусе 10 метров в каждую сторону независимо от вида мусора, то есть указанная обязанность в отношении мест установки бункеров-накопителей акционерным обществом "Спецавтохозяйство по уборке города" при обращении в суд не учитывалась и не оспаривалась, что однозначно следует из административного иска и других материалов административного дела. Однако судом первой инстанции оспариваемая норма признана недействующей в той мере, в которой данная норма по своему содержанию вызывает неоднозначное толкование, допуская правовую неопределенность при ее применении, а именно, при установлении субъекта, ответственного за содержание территории в радиусе 10 метров в каждую сторону и от контейнерных площадок, и от мест установки бункеров-накопителей.

Таким образом, судом первой инстанции пункт 4.8 Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи признан недействующим в части, которая акционерным обществом "Спецавтохозяйство по уборке города" не оспаривалась. В этой связи Судебная коллегия по административным делам пришла к выводу об изменении обжалуемого решения суда в вышеназванной части и исключении указанных выводов из резолютивной части обжалуемого решения.

Ссылка в апелляционной жалобе городского Собрания Сочи на пункт 8.2.11 Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2011 года N 613, отклоняется, поскольку апелляционным определением Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2015 года N АПЛ15-557 данные Методические рекомендации признаны недействующими с 17 декабря 2015 года. Кроме того, в указанной норме говорится об удалении с контейнерной площадки и прилегающей к ней территории отходов производства и потребления, высыпавшихся при выгрузке из контейнеров в мусоровозный транспорт, работниками организации, осуществляющей вывоз отходов, что по настоящему административному делу не оспаривается.

Другие доводы апелляционной жалобы городского Собрания Сочи по существу основаны на неверном толковании норм материального права, поэтому служить поводом для отмены обжалуемого решения суда не могут.

В это же время обжалуемое решение суда подлежит отмене в части возложения на городское Собрание Сочи обязанности принять новый нормативный правовой акт, вносящий изменения в пункт 4.8 Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи, исключающий правовую неопределенность при применении данной нормы на практике, так как, если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. Такое разъяснение судам дано в абзаце первом пункта 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части". При этом основания для применения части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации отсутствуют.

Также обжалуемое решение суда подлежит изменению в части установления даты, с которой оспариваемая норма подлежит признанию недействующей. С учетом того, что оспариваемая норма применялась на протяжении длительного времени, на основании данной нормы были реализованы права граждан, организаций, эту норму следовало признать недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Краснодарского краевого суда от 27 декабря 2016 года в части возложения на городское Собрание Сочи обязанности принять новый нормативный правовой акт, вносящий изменения в пункт 4.8 Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи, утвержденных решением городского Собрания Сочи от 26 ноября 2009 года N 161, исключающий правовую неопределенность при применении данной нормы на практике, отменить.

Это же решение суда изменить в части, в которой пункт 4.8 Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи, утвержденных решением городского Собрания Сочи от 26 ноября 2009 года N 161, признан недействующим в той мере, в которой данная норма по своему содержанию вызывает неоднозначное толкование, допуская правовую неопределенность при ее применении, а именно, при установлении субъекта, ответственного за очистку от коммунального (бытового) и крупногабаритного мусора, а также за содержание территории в радиусе 10 метров в каждую сторону от мест установки бункеров-накопителей, исключив указанные выводы из резолютивной части решения Краснодарского краевого суда от 27 декабря 2016 года.

Это же решение суда изменить в части признания пункта 4.8 Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи, утвержденных решением городского Собрания Сочи от 26 ноября 2009 года N 161, недействующим со дня принятия, признав данную норму недействующей в той мере, в которой данная норма по своему содержанию вызывает неоднозначное толкование, допуская правовую неопределенность при применении данной нормы, а именно, при установлении субъекта, ответственного за содержание контейнерных площадок в чистоте и порядке в радиусе 10 метров в каждую сторону независимо от вида мусора, со дня вступления решения Краснодарского краевого суда от 27 декабря 2016 года в законную силу.

В остальной части решение Краснодарского краевого суда от 27 декабря 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу городского Собрания Сочи - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.