Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 мая 2017 г. N 117-АПГ17-2 Об отказе в признании недействующим постановления Правительства Севастополя от 22 июля 2016 г. N 727-ПП "Об утверждении такс для исчисления размера вреда, причинённого объектам растительного мира, занесённым в Красную книгу города Севастополя, и среде их обитания вследствие нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 мая 2017 г. N 117-АПГ17-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

рассмотрела административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора города Севастополя о признании недействующим постановления Правительства Севастополя от 22 июля 2016 г. N 727-ПП "Об утверждении такс для исчисления размера вреда, причинённого объектам растительного мира, занесённым в Красную книгу города Севастополя, и среде их обитания вследствие нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования" по апелляционной жалобе Правительства Севастополя на решение Севастопольского городского суда от 31 января 2017 г., которым заявленные требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

постановлением Правительства Севастополя от 22 июля 2016 г. N 727-ПП "Об утверждении такс для исчисления размера вреда, причинённого объектам растительного мира, занесённым в Красную книгу города Севастополя, и среде их обитания вследствие нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования" (далее - Постановление N 727-ПП), опубликованным на официальном сайте Правительства Севастополя (http://sevastopol.gov.ru/) 22 июля 2016 г., утверждены таксы для исчисления размера вреда, причинённого объектам растительного мира, занесённым в Красную книгу города Севастополя, и среде их обитания вследствие нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.

Постановлением Правительства Севастополя от 17 ноября 2016 г. N 1099-ПП, опубликованным на сайте Правительства Севастополя 18 ноября 2016 г., внесены изменения в указанное выше постановление - примечание к таксам дополнено пунктом 9 в следующей редакции:

"9. Настоящие таксы применяются по основаниям, предусмотренным абзацем вторым части 1 статьи 78 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", и не распространяются на объекты растительного мира, занесённые в Красную книгу Российской Федерации, а также на объекты растительного мира в случае заготовки пищевых лесных ресурсов или сбора лекарственных растений, виды которых занесены в Красную книгу города Севастополя, и исчисление размера вреда, причинённого таким объектам растительного мира, установленного согласно лесному законодательству Российской Федерации".

Первый заместитель прокурора города Севастополя обратился в суд с заявлением о признании недействующим постановления N 727-ПП со дня вступления решения суда в законную силу ввиду его несоответствия положениям Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей природной среды", а также пункту 5.2.47 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219, поскольку федеральный законодатель не наделил субъекты Российской Федерации полномочиями устанавливать специальный порядок возмещения вреда окружающей среде, причинённого в отношении растений, животных и других организмов, занесённых в региональные красные книги. Такой прерогативой наделено Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, осуществляющее функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому реагированию в сфере окружающей среды.

По мнению административного истца, оспариваемый акт порождает конкуренцию норм, регулирующих порядок исчисления размера вреда окружающей среде, что создаёт условия для избирательного правоприменения и прочих коррупционных проявлений.

Решением Севастопольского городского суда от 31 января 2017 г. заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Правительство Севастополя просит судебный акт отменить, как основанный на неправильном применении норм материального права, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокуратурой города Севастополя представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Изучив материалы дела, письменное заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., проверив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Удовлетворяя заявленные требования, суд пришёл к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", принят Правительством города Севастополя с превышением полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации.

Судебная коллегия по административным делам оснований согласиться с такой позицией суда первой инстанции не находит ввиду неправильного применения норм материального права при разрешении заявленных требований.

Федеральным нормативным правовым актом, регулирующим отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, является Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ).

Федеральный закон N 7-ФЗ определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов.

В законодательство в области охраны окружающей среды наряду с поименованным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации федеральный законодатель включает и законы, а также иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 2 Федерального закона N 7-ФЗ).

Вопросы возмещения вреда окружающей среде урегулированы нормами, содержащимися в главе четырнадцатой Федерального закона N 7-ФЗ об ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и о разрешении споров в названной области общественных отношений.

Статья 77 названного закона в пункте 1 закрепляет обязанность полного возмещения вреда окружающей среде в соответствии с законодательством и устанавливает в пункте 3 принцип его возмещения в соответствии с утверждёнными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учётом понесённых убытков, в том числе упущенной выгоды.

Порядок компенсации вреда окружающей среде прописан в статье 78 этого же закона, согласно которой таксы и методики исчисления размера вреда окружающей среде утверждаются органами исполнительной власти, осуществляющими государственное регулирование в области охраны окружающей среды (пункт 1).

При этом федеральный законодатель не определяет уровень (федеральный или региональный) органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять такое правовое регулирование в отличие от пункта 2.1 названной статьи, где прямо указано, что при определении размера вреда окружающей среде порядок и условия учёта затрат по устранению такого вреда, понесённого причинившим вред окружающей среде лицом, устанавливаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Статья 8 Федерального закона N 7-ФЗ об органах исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды устанавливает, что такое управление осуществляется как федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" (пункт 1), так и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми субъектами Российской Федерации (пункт 2).

Из приведённых законоположений следует, что региональные органы исполнительной власти не исключены из правового регулирования вопроса об определении такс исчисления размера причинённого окружающей среде вреда.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219 утверждено Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Положение, Минприроды России).

В соответствии с пунктом 1 Положения Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны природных ресурсов, которое, как предусмотрено в подпункте 5.2.47 пункта 5 названного нормативного правового акта, самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, утверждает таксы и методики исчисления размера вреда, причинённого окружающей среде.

Реализуя предоставленные полномочия, Минприроды России приказом от 1 августа 2011 г. N 658 утвердило таксы для исчисления размера вреда, причинённого объектам растительного мира, занесённым исключительно в Красную книгу Российской Федерации, и среде их обитания вследствие нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.

Между тем Федеральный закон N 7-ФЗ в целях охраны и учёта редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов предусматривает ведение Красной книги Российской Федерации и красных книг субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 60) и относит это к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации соответственно (абзац двадцать четвёртый статьи 5 и абзац пятнадцатый статьи 6 соответственно).

Приказом Минприроды России от 6 апреля 2004 г. N 323 утверждена Стратегия сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов, которая устанавливает два вида редких и находящихся под угрозой исчезновения растений: виды растений, занесённые в Красную книгу Российской Федерации и виды, занесённые в красные книги субъектов Российской Федерации.

Названная Стратегия предусматривает, что в Красную книгу Российской Федерации заносятся объекты растительного мира, постоянно или временно обитающие или произрастающие в естественных условиях на территории (акватории) Российской Федерации, континентальном шельфе и в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации, которые подлежат особой охране (объекты растительного мира, нуждающиеся в специальных мерах охраны, объекты растительного мира, подпадающие под действие международных соглашений и конвенций, объекты растительного мира, занесенные в Международный Красный список МСОП и Красную книгу государств - участников СНГ).

В красные книги субъектов Российской Федерации, являющиеся официальными документами в области охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) дикорастущих растений и грибов на региональном уровне, как указано в названной Стратегии, заносятся редкие и находящиеся под угрозой исчезновения объекты растительного мира на территории субъекта Российской Федерации.

Таким образом, из анализа приведённых предписаний федерального законодателя в их системном единстве следует, что ни федеральным законом, ни иными федеральными нормативными правовыми актами не установлен запрет на утверждение высшими исполнительными органами субъектов Российской Федерации такс исчисления размера вреда, причинённого одному из компонентов природной среды, являющейся составной частью окружающей среды, - растительному миру, объекты которого занесены в красные книги субъектов Российской Федерации, ведение которой является исключительным полномочием субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты которого включены в законодательство в области охраны окружающей среды.

Из содержания оспариваемого акта следует, что утверждены таксы для исчисления размера вреда, причинённого исключительно объектам растительного мира, занесённым в Красную книгу города Севастополя, и среде их обитания, которые не распространяются на объекты растительного мира, занесённые в Красную книгу Российской Федерации (пункт 9 примечания), их размер соответствует размеру такс, утверждённых на федеральном уровне.

При таком положении, а также принимая во внимание предписания части 2 статьи 31 Устава города Севастополя, части 1 статьи 8 и пунктов 1, 3, 11 статьи 29 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 5-ЗС "О Правительстве Севастополя", Судебная коллегия приходит к выводу, что Постановление N 727-ПП принято региональным органом исполнительной власти в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации, требованиям законодательства, имеющему большую юридическую силу, не противоречит, следовательно, обжалуемый судебный акт, вынесенный без учёта приведённых выше федеральных норм, является незаконным, подлежит отмене с вынесением по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Ссылка в решении суда в обоснование своей позиции на разъяснения, содержащиеся в пункте 37 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" по настоящему административному делу несостоятельна.

В названном пункте даётся толкование правовым предписаниям, содержащимся в статьях 77 и 78 Федерального закона N 7-ФЗ, указано об обязательности применения судами для определения размера возмещения вреда окружающей среде в его денежном исчислении такс и методик исчисления размера вреда (ущерба), причинённого окружающей среде, отдельным компонентам природной среды (землям, водным объектам, лесам, животному миру и др.), утверждённых федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, отсутствие которых не является основанием для отказа в удовлетворении исковых требований о возмещении вреда, причинённого окружающей среде.

Однако в приведённом постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации не говорится о таком отдельном компоненте природной среды, как объекты растительного мира, занесённые в красную книгу субъектов Российской Федерации.

По смыслу Федерального закона N 7-ФЗ, утверждение такс исчисления размера вреда, причинённого окружающей среде (совокупности компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов) и её отдельным компонентам, которыми являются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство (абзацы второй и четвёртый статьи 1 Федерального закона N 7-ФЗ) является прерогативой федеральных органов государственной власти, поскольку речь идёт о компонентах природной среды, имеющихся в каждом субъекте Российской Федерации, следовательно, и определение размера вреда, причинённого названным объектам, должно осуществляться по единым правилам во всех субъектах Российской Федерации.

Однако предметом судебного нормоконтроля по настоящему административному делу являлся региональный нормативный правовой акт, устанавливающий таксы для исчисления размера вреда, причинённого только таким объектам растительного мира, которые занесены в Красную книгу города Севастополя, и среде их обитания, каковой является территория названного субъекта Российской Федерации, и не включены в Красную книгу Российской Федерации.

Ввиду изложенного, руководствуясь статьями 308-310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Севастопольского городского суда от 31 января 2017 г. отменить, принять по делу новое решение.

В удовлетворении административного искового заявления первого заместителя прокурора города Севастополя о признании недействующим постановления Правительства Севастополя от 22 июля 2016 г. N 727-ПП "Об утверждении такс для исчисления размера вреда, причинённого объектам растительного мира, занесённым в Красную книгу города Севастополя, и среде их обитания вследствие нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования" отказать.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.