Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2017 г. N 11-АПГ17-8 Об оспаривании в части решения Совета города Заинска Заинского муниципального района Республики Татарстан от 10 апреля 2014 г. N 165 "О генеральном плане поселка Кармалка - части муниципального образования "города Заинска Заинского муниципального района Республики Татарстан"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2017 г. N 11-АПГ17-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д., Никифорова С.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании недействующим в части решения Совета города Заинска Заинского муниципального района Республики Татарстан от 10 апреля 2014 г. N 165 "О генеральном плане поселка Кармалка - части муниципального образования "города Заинска Заинского муниципального района Республики Татарстан",

по апелляционному представлению прокуратуры Республики Татарстан на решение Верховного суда Республики Татарстан от 8 февраля 2017 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., представителя Федерального агентства лесного хозяйства Ибрагимова А.М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) обратилось в Верховный суд Республики Татарстан с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Совета города Заинска Заинского муниципального района Республики Татарстан от 10 апреля 2014 г. N 165 "О генеральном плане поселка Кармалка - части муниципального образования "города Заинска Заинского муниципального района Республики Татарстан" со дня его принятия в части включения в границы п. Кармалка участков, расположенных на землях лесного фонда в части выделов 12, 13, 15, 16, 18, в выделе 21 квартала 70, в части выделов 1, 19 квартала 77 Заинского участкового лесничества Заинского лесничества Республики Татарстан, принадлежащих Российской Федерации на праве собственности.

В обоснование заявленного требования Рослесхоз указал, что оспариваемым нормативным актом находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы населенного пункта п. Кармалка с нарушением процедуры согласования проекта генерального плана с Рослесхозом, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 г. N 69 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований", а также положениями Земельного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Оспариваемым актом изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Верховного суда Республики Татарстан от 8 февраля 2017 г. заявление удовлетворено. Генеральный план признан не действующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

Не согласившись с решением суда, прокуратура Республики Татарстан обратилась в Судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российской Федерации с апелляционным представлением, в которой просит указанный судебный акт отменить как принятый с нарушением норм материального права, имеющих значение для правильного рассмотрения административного дела, и вынести по делу новое решение.

По мнению заявителя, нарушений процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, правил введения его в действие не допущено. Указывает, что Федеральным агентством лесного хозяйства был согласован проект схемы территориального планирования Заинского муниципального района. Проект генерального плана поселка Кармалка получил положительное заключение кабинета Министров Республики Татарстан от 24 марта 2014 г. Кроме того, доступ к проекту генерального плана и материалам по его обоснованию размещен в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования для согласования с 4 мая 2016 г., 22 августа 2016 г. в адрес Министерства экономического развития Российской Федерации направлено уведомление об обеспечении доступа к проекту.

Относительно апелляционного представления Федеральное агентство лесного хозяйства представило возражения.

В судебное заседание представители прокуратуры Республики Татарстан, Совета города Заинска Заинского муниципального района Республики Татарстан, Министерства лесного хозяйства Республики Татарстан, Филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Республике Татарстан, Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Татарстан, Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Татарстан, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не явились. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и возражения на него, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 7, пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана поселения относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

В силу статей 1, 2 Устава муниципального образования города Заинска Заинского муниципального района Республики Татарстан, муниципальное образование город Заинек имеет правовой статус городского поселения, в состав территории города входит населенный пункт: город Заинек и примыкающий к нему поселок Кармалка с прилегающей территорией (т. 1 л.д. 54-120).

В соответствии со статьями 27, 32 Устава представительным органом муниципального образования является Совет города Заинска Заинского муниципального района Республики Татарстан, к полномочиям которого отнесено утверждение документов территориального планирования городского поселения.

Решением Совета города Заинска Заинского муниципального района Республики Татарстан от 10 апреля 2014 г. N 165 утвержден Генеральный план поселка Кармалка - части муниципального образования "города Заинска Заинского муниципального района Республики Татарстан", которое опубликовано в газете "Новый зай" от 16 апреля 2014 г. N 28.

Как усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме и официально опубликован.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции сделал вывод, что несоблюдение установленной процедуры согласования перевода земель лесного фонда в земли населенных пунктов при установлении либо изменении границ населенных пунктов влечет признание таких нормативных правовых актов не соответствующими требованиям федерального законодательства.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) все земли по целевому назначению подразделяются на категории, в частности, земли населенных пунктов, земли лесного фонда.

В соответствии с частью 3 статьи 6 Лесного кодекса Российской Федерации границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса предусмотрено, что утверждение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", пункту 1 статьи 8 Земельного кодекса установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Нарушение установленного Земельным кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса).

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения и особенности его согласования регламентированы статьями 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительного кодекса). Если в соответствии с проектом генерального плана поселения предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса).

Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований на момент утверждения оспариваемого Генерального плана был установлен приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 г. N 69 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований" (далее - Порядок согласования).

Пунктом 2.1 Порядка согласования предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным подготовить документ территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Министерство регионального развития Российской Федерации в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса. В свою очередь, Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативное правовое регулирование в соответствующих сферах деятельности.

Таким федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере лесного хозяйства, в силу Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736, является Федеральное агентство лесного хозяйства.

Пунктом 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства установлено, что к полномочиям Федерального агентства лесного хозяйства относится рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовка заключений в пределах своей компетенции.

Судом установлено, что в соответствии с генеральным планом поселка Кармалка - части муниципального образования "города Заинска Заинского муниципального района Республики Татарстан" в границы населенного пункта включены лесные участки в части выделов 12, 13, 15, 16, 18, в выделе 21 квартала 70, в части выделов 1, 19 квартала 77 Заинского участкового лесничества Заинского лесничества Республики Татарстан.

Данное обстоятельство подтверждено схемой графического наложения границ населенного пункта п. Кармалка на материалы лесоустройства Заинского лесничества, выполненной ФГБУ "Рослесинфорг" (т. 1 л.д. 20-22).

Право собственности Российской Федерации на указанные лесные участки подтверждено свидетельствами о государственной регистрации права и выпиской из государственного лесного реестра (т. 1 л.д. 23-29).

В связи с чем, судом сделан правильный вывод о том, что решение об утверждении генерального плана населенного пункта без согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства о включении в земли населенного пункта лесных участков, принято с нарушением установленных норм.

Доводы апелляционного представления о том, что Федеральным агентством лесного хозяйства был согласован проект схемы территориального планирования Заинского муниципального района, не могут являться основанием для отмены решения суда первой инстанции, поскольку схема территориального планирования муниципального района не является нормативным правовым актом, которым устанавливаются границы населенных пунктов, расположенных в границах городского поселения.

В состав территории городского поселения могут входить земли независимо от форм собственности и целевого назначения (статья 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), в то время как границы входящих в состав городского поселения населенных пунктов, отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий (часть 2 статьи 83 Земельного кодекса).

Проект схемы территориального планирования Заинского муниципального района был согласован Федеральным агентством лесного хозяйства в связи с тем, что проектом не было предусмотрено увеличение границ земель населенных пунктов за счет земель лесного фонда (т. 1 л.д. 211).

Согласование Федеральным агентством лесного хозяйства проекта схемы территориального планирования муниципального района, в состав территории которого входит территория городского поселения, не исключает необходимость соблюдения установленного порядка согласования проекта генерального плана поселения.

Также не свидетельствуют о незаконности решения суда доводы апелляционного представления о том, что проект генерального плана поселка Кармалка получил положительное заключение кабинета Министров Республики Татарстан от 24 марта 2014 г., так как согласование документов территориального планирования с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, законодательством не предусмотрено.

Кроме того, из заключении кабинета Министров Республики Татарстан от 24 марта 2014 г. усматривается, что проект генерального плана согласован только по предмету ведения Республики Татарстан, определенному частью 2 статьи 25 Градостроительного кодекса, в части соблюдения интересов Республики Татарстан при включении в границы населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования, земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключении из границ этих населенных пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения, при возможном негативном воздействии планируемых для размещения объектов местного значения на особо охраняемые природные территории регионального значения, при планируемом в соответствии со схемой территориального планирования Республики Татарстан размещении объектов регионального значения (т. 1 л.д. 153).

Ссылка апеллянта на то, что доступ к проекту размещен в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования для согласования с 4 мая 2016 г., 22 августа 2016 г. в адрес Министерства экономического развития Российской Федерации направлено уведомление об обеспечении доступа к проекту, не опровергает выводы суда первой инстанции, так как оспариваемый нормативный правовой акт принят 10 апреля 2014 г.

В связи с упразднением Минрегиона России полномочиями по согласованию проекта генерального плана поселения в предусмотренных частью 1 статьи 25 Градостроительного кодекса случаях в настоящее время наделено Министерство экономического развития Российской Федерации (пункт 5.3.48 Положения о Минэкономразвития России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 437).

Вместе с тем, предусмотренная законодательством процедура согласования проекта генерального плана должна быть соблюдена до его утверждения представительным органом местного самоуправления.

С учетом изложенного и руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного суда Республики Татарстан от 8 февраля 2017 г. оставить без изменения, апелляционной представление прокуратуры Республики Татарстан - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.