Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 11 июля 2017 г. N 48 по проекту федерального закона N 188813-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Федеральный закон "О государственной регистрации недвижимости", внесенному Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 11 июля 2017 г. N 48
по проекту федерального закона N 188813-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Федеральный закон "О государственной регистрации недвижимости",
внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона N 188813-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Федеральный закон "О государственной регистрации недвижимости", и сообщает следующее.

Как следует из пояснительной записки, законопроект разработан в соответствии с пунктом 2 протокола совещания у заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе Ю.П. Трутнева от 18 августа 2016 года N ЮТ-П13-44пр в целях разрешения ряда проблем, возникших в процессе применения Федерального закона от 01 мая 2016 года N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - закон N 119-ФЗ).

Законопроект направлен на повышение эффективности реализации закона N 119-ФЗ и уменьшение количества отказов в предоставлении гражданам земельных участков в безвозмездное пользование.

Комитет в целом поддерживает данную законодательную инициативу.

В частности, одобрения заслуживают положения законопроекта об унификации и приведении к единообразию с законодательством о государственной регистрации недвижимости терминологии закона; положения, направленные на объективное отображение в информационной системе сведений о земельных участках и территориях, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены гражданам; положения об упрощении порядка обращения граждан с заявлениями о предоставлении земельного участка.

Поддержки заслуживает инициатива закрепления возможности для граждан подачи заявления о предоставлении земельного участка через многофункциональные центры предоставления государственных или муниципальных услуг (далее - МФЦ), а также положения, направленные на снижение нагрузки на граждан, связанной с подготовкой необходимых документов. В частности, установление обязанности МФЦ по подготовке схемы размещения земельного участка на публичной кадастровой карте.

Вместе с тем, Комитет обращает внимание на ряд спорных положений, требующих серьезной доработки.

1. Законопроектом предлагается дополнить статью 4 закона N 119-ФЗ частью 2.1 следующего содержания: "Требования к схеме размещения земельного участка на публичной кадастровой карте в форме электронного документа и схеме размещения земельного участка на кадастровом плане территории в форме документа на бумажном носителе устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на территории Дальневосточного федерального округа функции по координации деятельности по реализации государственных программ и федеральных целевых программ, по согласованию с органом регистрации прав".

В соответствии с п.12 ст. 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) форма схемы расположения земельного участка, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, требования к формату схемы расположения земельного участка при подготовке схемы расположения земельного участка в форме электронного документа, требования к подготовке схемы расположения земельного участка устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. В настоящее время уполномоченным федеральным органом власти в области ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), геодезии и картографии, создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации является Министерство экономического развития Российской Федерации.

Схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории или на публичной кадастровой карте представляет собой изображение границ образуемого земельного участка и является основанием для государственного кадастрового учета государственной регистрации прав на земельный участок (п. 1 ст. 11.10. ЗК РФ, ст. 14 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - закон о государственной регистрации)). При этом ведение государственного кадастрового учета земельных участков должно соответствовать принципам единства, достоверности и доступности на всей территории Российской Федерации. Передача полномочий в части установления требований к схеме размещения земельного участка на публичной кадастровой карте иному органу исключительно в отношении земельных участков, находящихся на территории Дальневосточного федерального органа, не соотносится с указанными принципами.

Между тем по итогам парламентских слушаний, проведенных в Государственной Думе 06 марта 2017 года Правительству рекомендовано учитывать, что положения законов, применение которых допускается только в отношении ограниченного круга субъектов или распространяющих свое действие на отдельные территории Российской Федерации, не должны противоречить принципам земельного, гражданского, природоресурсного и градостроительного законодательства.

2. Статью 8 закона N 119-ФЗ предлагается дополнить частями 26 и 27. Данные новеллы предусматривают обременение публичным сервитутом проезда земельных участков, предоставленных гражданам, "в случае, если двадцатью или более гражданами заключены договоры безвозмездного пользования земельными участками, которые являются смежными и (или) компактно расположенными", и при этом доступ к таким участкам возможен только через обремененные участки.

Комитет полагает, что данные положения подлежат исключению из законопроекта в виду их недостаточной проработки.

Ни законопроект, ни сопроводительные материалы не содержат обоснования количественного критерия, выбранного в качестве основания установления публичного сервитута. Представляется, что необходимость в проходе и проезде заслуживает внимания независимо от количества земельных участков. Само наличие проблемы проезда и прохода к земельному участку позволяет говорить о необходимости обеспечения доступа. В противном случае нарушается принцип равенства граждан и проявляется необоснованная дискриминация. Более того, по смыслу п.26 ч.1 ст. 26 закона о государственной регистрации доступ к земельному участку должен быть обеспечен до момента его предоставления, поскольку отсутствие доступа является основанием для приостановления осуществления кадастрового учета.

Кроме того, законопроектом предлагается установить правило, согласно которому плата за публичный сервитут не устанавливается, если земельный участок, в отношении которого установлен публичный сервитут, предоставлен гражданину в соответствии с законом N 119-ФЗ. Это положение также вызывает сомнения. Очевидно, что возможность использования земельного участка, обремененного сервитутом, отличается от возможности использования земельного участка, свободного от обременений. В результате чего ожидаемо уменьшение экономической ценности обремененного сервитутом земельного участка. Таким образом, гражданин несет имущественные потери, которые в целях соблюдения принципа равенства должны быть ему компенсированы. Однако законопроект не устанавливает механизма возмещения обозначенных потерь для граждан, использующих обременяемый публичным сервитутом земельный участок, и налагает на них необоснованное бремя претерпевания негативных последствий его установления.

3. Законопроект предлагает автоматическое изменение категории земель уполномоченным органом при выявлении несоответствия выбранных гражданином видов разрешенного использования земельного участка той категории земель, к которой отнесен земельный участок.

Представляется, что применение указанных положений возможно исключительно после исполнения субъектами Российской Федерации, входящими в состав Дальневосточного федерального округа, в полной мере обязанности, установленной п.7 ст. 19 закона N 119-ФЗ, а также пункта "в" перечня поручений Президента Российской Федерации от 22.06.2017 по итогам специальной программы "Прямая линия с Владимиром Путиным", состоявшейся 15.06.2017.

До 1 июня 2016 года федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления были обязаны предоставить оператору информационной системы сведения о находящихся в субъектах Российской Федерации, указанных в статье 1 закона N 119-ФЗ, территориях, землях, зонах, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование, и о земельных участках, которые не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование в соответствии с законом N 119-ФЗ, а также о зонах с особыми условиями использования территорий, об охотничьих угодьях, территориях объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

При отсутствии сведений о границах зон и территорий, в границах которых не могут предоставляться земельные участки, неизбежны проблемы наложения зон, категорий и режимов использования земельных участков, что в конечно итоге может привести в необоснованному переводу земель, в частности, из категорий "земли особо охраняемых природных объектов", "земли лесного фонда" в иные категории. При том необходимо учитывать, что в соответствии со ст. 27 ЗК РФ, земли особо охраняемых природных территорий либо изъяты из оборота, либо ограничены в обороте, равно как и земли лесного фонда.

Таким образом, срок введения в действие данной нормы должен обеспечивать исполнение субъектами Российской Федерации, входящими в Дальневосточный федеральный округ, требований закона об обязательном кадастровом учете территорий, зон, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены гражданам в безвозмездное пользование в соответствии с законом N 119-ФЗ.

4. Статью 70 закона о государственной регистрации предлагается дополнить частью 3.1, предусматривающей снятие с кадастрового учета земельного участка в случае прекращения договора безвозмездного пользования таким участком.

Данное предложение противоречит принципу полноты и достоверности Единого государственного реестра недвижимости.

Кроме того, снятие с кадастрового учета земельных участков в случае прекращения договора безвозмездного срочного пользования, не соотносится в проектируемыми пунктами 4.1 - 4.3 статьи 6 закона N 119-ФЗ. Так, в соответствии с проектируемым пунктом 4.1 в случае, если при рассмотрении заявления уполномоченным органом выявлены основания, указанные в пунктах 1 - 24 статьи 7 закона N 119-ФЗ, либо пересечение границ земельного участка, образуемого в соответствии со схемой размещения земельного участка на публичной кадастровой карте, с границами земельных участков (территорий) общего пользования, территориальной зоны, населенного пункта, муниципального образования, либо ограничение доступа к иным земельным участкам в случае образования земельного участка в соответствии с указанной схемой, уполномоченный орган принимает решение о приостановлении рассмотрения заявления о предоставлении земельного участка, к которому приложена такая схема, и в срок не более пяти рабочих дней со дня принятия такого решения подготавливает и направляет заявителю возможные варианты схемы размещения земельного участка (в том числе с возможным уменьшением площади земельного участка), исключающие указанные обстоятельства, а также перечень земельных участков, которые могут быть представлены уполномоченным органом указанному гражданину в безвозмездное пользование.

При снятии земельного участка с кадастрового учета обеспечить проектируемую обязанность уполномоченного органа о предоставлении заявителю указанной информации затруднительно.

5. Уточнения требуют положения проектируемого пункта 10 статьи 3 закона N 119-ФЗ, в соответствии с которым в федеральную информационную систему для предоставления гражданам земельных участков должна быть включена информация о местоположении границ ранее учтенных земельных участков, а также земельных участков, на которых расположены иные ранее учтенные объекты недвижимости, сведения о которых внесены в Единый государственный реестр недвижимости, но описание местоположения границ таких земельных участков не соответствует требованиям, установленным в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Внесение сведений о ранее учтенном объекте недвижимости осуществляется в соответствии со статьёй 69 Закона о государственной регистрации. Процедура внесения сведений о местоположении границ ранее учтенного земельного участка, установленная проектируемым пунктом 10 статьи 3 закона N 119-ФЗ не соотносится с положениями Закона о государственной регистрации, поскольку не определен источник сведений о границах ранее учтенных земельных участков, а процедура, предусмотренная проектируемым пунктом 10, не является процедурой уточнения границ и осуществляется без проведения кадастровых работ.

6. Законопроект в представленной редакции помимо земельных отношений также регулирует вопросы использования лесов, недр, охотничьих и иных природных ресурсов.

При этом законопроект иначе регулирует многие вопросы, чем это предусмотрено профильным законодательством - Законом Российской Федерации "О недрах", Лесным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Внесения корреспондирующих изменений в указанные законы законопроект не предусматривает, что создает противоречие норм указанных законов и норм законопроекта.

В частности, законопроектом не учитывается, что в соответствии Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" и Земельным кодексом Российской Федерации земельные участки для целей недропользования предоставляются после получения права пользования недрами и оформления лицензии. Кроме того, участок недр не может включать в себя земельный участок, поскольку является "частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя", то есть не на поверхности земли.

Законопроектом предлагается снять запрет на предоставление гражданам земельных участков, на которых расположены защитные леса отдельных категорий.

Согласно ч. 4 ст. 12 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

С учетом того, что освоение защитных лесов, в том числе создание в них инфраструктуры, может привести к снижению или утрате их защитных функций, предлагаемое законопроектом использование лесов противоречит установленным целям их использования.

Законопроектом предлагается дополнить статью 5 закона N 119-ФЗ новой частью 7.1, в соответствии с которой предлагается обязать гражданина, с которым заключен договор безвозмездного пользования земельным участком из состава земель лесного фонда, обеспечить проведение мероприятий по лесовосстановлению в случае досрочного прекращения такого договора или отказа гражданина от последующего заключения договора аренды такого земельного участка.

Необходимо отметить, что в соответствии со ст. 62 ЛК РФ лесовосстановление осуществляется арендаторами на лесных участках, предоставленных в аренду для заготовки древесины. Однако рассматриваемый законопроект он предлагает возложить такую обязанность на гражданина, который возможно не занимается лесозаготовкой.

В соответствии со статьёй 7 законопроекта предусматривается возможность предоставления земельных участков, расположенных в границах охотничьих угодий, за исключением случаев, когда на испрашиваемом земельном участке размещен объект охотничьей инфраструктуры в границах охотничьих угодий, используемых на основании долгосрочных лицензий на пользование животным миром в отношении охотничьих ресурсов, либо испрашиваемый земельный участок подлежит предоставлению в аренду для размещения объектов охотничьей инфраструктуры в соответствии с охотхозяйственным соглашением или соглашением о государственно-частном партнерстве.

Указанные изменения нарушают права охотпользователей, что неизбежно приведет к социальным конфликтам при предоставлении гражданам в пользование земельных участков их состава охотхозяйственных угодий.

Кроме того, на рассмотрении Государственной Думы находится ряд законопроектов в сфере природных ресурсов и природопользования, которые иначе, чем рассматриваемый законопроект, регулируют вышеизложенные вопросы. В частности, принятый во втором чтении проект федерального закона N 390481-6 "О внесении изменения в статью 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный правительством Российской Федерации и принятый в первом чтении проект федерального закона N 140177-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования регулирования использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов и особо защитных участков лесов".

Исходя из изложенного, Комитет поддерживает позицию Государственно-правового управления Президента Российской Федерации о целесообразности исключения из законопроекта норм о порядке осуществления природопользования, а также некоторых иных положений, затрагивающих вопросы, не относящиеся к сфере регулирования закона N 119-ФЗ.

Таким образом, Комитет поддерживает проект федерального закона N 188813-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Федеральный закон "О государственной регистрации недвижимости", внесенный Правительством Российской Федерации, с учетом высказанных замечаний, которые необходимо устранить ко второму чтению.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев