Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 июня 2017 г. N 80-АПГ17-5 Об оспаривании решений Ульяновской городской Думы от 27 июня 2007 г. N 83 "Об утверждении генерального плана города Ульяновска" и от 13 октября 2004 г. N 90 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Ульяновск"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 июня 2017 г. N 80-АПГ17-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Меркулова В.П.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Панкова В.Н. и гаражно-строительного кооператива "Пилон 3" об оспаривании решений Ульяновской городской Думы от 27 июня 2007 г. N 83 "Об утверждении генерального плана города Ульяновска" и от 13 октября 2004 г. N 90 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Ульяновск"

по апелляционной жалобе администрации г. Ульяновска и Управления архитектуры и градостроительства администрации г. Ульяновска на решение Ульяновского областного суда от 16 марта 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Ульяновской городской Думой приняты решения от 27 июня 2007 г. N 83 "Об утверждении генерального плана города Ульяновска" и от 13 октября 2004 г. N 90 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Ульяновск".

Панков В.Н. обратился в Ульяновский областной суд с административными исковыми заявлениями о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу генерального плана г. Ульяновска (далее также - Генплан г. Ульяновска) и Правил землепользования и застройки муниципального образования г. Ульяновск (далее также - ПЗЗ г. Ульяновска) в части определения функциональных зон зеленых насаждений общего пользования и территории, планируемой для развития транспортной инфраструктуры, и территориальной зоны Р4 (зона озеленения оползневых склонов) соответственно в границах земельных участков с кадастровыми номерами _ и ...

Аналогичные требования заявлены в административном исковом заявлении гаражно-строительного кооператива "Пилон 3" (далее - ГСК "Пилон 3").

Определением Ульяновского областного суда от 13 марта 2017 г. дела по административным исковым заявлениям Панкова В.Н. и ГСК "Пилон 3" объединены в одно производство.

Решением Ульяновского областного суда от 16 марта 2017 г. административные исковые заявления удовлетворены частично. Генплан г. Ульяновска и ПЗЗ г. Ульяновска признаны не действующими в той части, в которой устанавливают две функциональные зоны и две территориальные зоны в границах каждого из названных земельных участков. В удовлетворении остальной части требований отказано.

В апелляционной жалобе представитель администрации г. Ульяновска и Управления архитектуры и градостроительства администрации г. Ульяновска, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела, просит отменить решение суда в части удовлетворения заявленных требований, а в остальной части решение суда оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки такого муниципального образования относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, проекты Генплана г. Ульяновска и ПЗЗ г. Ульяновска подготовлены в соответствии с процедурами, установленными статьями 24-25 и 31-32 ГрК РФ. Оспариваемые решения приняты уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме, подписаны главой муниципального образования, официально опубликованы и по этим основаниям не оспариваются.

Постановлениями мэра г. Ульяновска от 2 августа 1995 г. N 930 и от 27 июня 1997 г. N 1817 ГСК "Пилон 3" предоставлены земельные участки с кадастровыми номерами _ и _ на праве аренды для строительства гаражей. На дату обращения в суд ГСК "Пилон 3" владеет данными земельными участками на основании договоров аренды от 12 декабря 2014 г. N _ и _, заключенных с Комитетом по управлению городским имуществом, земельными ресурсами, архитектуры и градостроительства администрации г. Ульяновска, для осуществления тех же целей. Панков Н.В. владеет несколькими гаражными боксами, расположенными в ГСК "Пилон 3", на один из которых зарегистрировано право собственности. Администрацией г. Ульяновска ГСК "Пилон 3" выданы разрешения на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию, в отношении гаражей, расположенных на земельном участке с кадастровым номером ...

Как следует из схем Генплана г. Ульяновска в действующей редакции, земельные участки с названными кадастровыми номерами одновременно располагаются в двух функциональных зонах: территории жилой 5-16-й этажной застройки (отдельные доминанты до 24 этажей) и на территории зеленых насаждений общего пользования, а также в границах данных земельных участков обозначено местоположение линейного объекта местного значения - дороги местного значения. Карта градостроительного зонирования ПЗЗ г. Ульяновска в действующей редакции предусматривает, что названные земельные участки находятся одновременно в границах зоны существующей застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-4) и зоне озеленения оползневых склонов (Р-4).

Удовлетворяя заявленные требования о признании ПЗЗ г. Ульяновска не действующими в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами _ и _ одновременно к нескольким территориальным зонам, суд первой инстанции обоснованно указал, что оспариваемые положения противоречат части 4 статьи 30 ГрК РФ, части 2 статьи 85 ЗК РФ и создают неопределенность в отношении правового режима названных земельных участков. Градостроительные регламенты территориальных зон Ж-4 и Р-4 (статьи 21.1 и 21.5 ПЗЗ г. Ульяновска) устанавливают отличающиеся требования к использованию земельных участков, застройке и последующей эксплуатации находящихся на них объектов капитального строительства.

Судебная коллегия полагает, что выводы суда учитывают фактические обстоятельства дела и соответствуют требованиям действующего законодательства, не допускающего совмещение в границах одного земельного участка различных территориальных зон.

Признавая Генплан г. Ульяновска не действующим в части установления нескольких функциональных зон в отношении названных земельных участков и отказывая в удовлетворении административных исковых заявлений о признании Генплана г. Ульяновска не действующим в части указания в границах земельных участков территории, планируемой для развития транспортной инфраструктуры, суд первой инстанции пришел к правильным выводам, что нахождение земельных участков в двух функциональных зонах в отличии от указания в границах данных участков местоположения линейных объектов местного значения (пункта 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ) нарушает права и законные интересы административных истцов. Доводы апелляционной жалобы о том, что судом дано неверное толкование нормам материального права, подлежат отклонению в силу следующего.

В документах территориального планирования, к которым относится генеральный план, определяется назначение территорий исходя из совокупности различных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ). Помимо прочего, генеральным планом определяется функциональное назначение территорий в определенных границах путем установления функциональных зон (пункт 5 статьи 1, пункт 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ).

Положения генерального плана муниципального образования первичны по отношению к правилам землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, части 9 и 10 статьи 31, пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). По смыслу пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 ГрК РФ, территориальные зоны, установленные в правилах землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков, без изменения при этом назначения территории, отнесенной к функциональным зонам. Таким образом, положения генерального плана муниципального образования, как документа определяющего содержание правил землепользования и застройки, затрагивают права и законные интересы административных истцов. Данное обстоятельство, в частности, подтверждается ответом главы г. Ульяновска от 28 октября 2015 г. на обращение председателя ГСК "Пилон 3" Булатова Д.Г., согласно которому для оформления правоустанавливающих документов ГСК "Пилон 3" и дальнейшего осуществления строительства капитальных гаражей требуется внесение изменений в Генплан г. Ульяновска в связи с тем, что указанные земельные участки расположены на территории нескольких функциональных зон. С учетом изложенных обстоятельств суд первой инстанции обоснованно признал недействующим Генплан г. Ульяновска в части нахождения названных земельных участков в нескольких функциональных зонах.

Доводы апелляционной жалобы о том, что требования административных истцов направлены на легализацию возведенных в отсутствие разрешительной документации гаражных боксов не имеют правового значения при решении вопроса о проверке оспоренных в части Генплана г. Ульяновска и ПЗЗ г. Ульяновска в порядке абстрактного нормоконтроля на их соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. В данном деле отсутствует необходимость устанавливать фактические обстоятельства, не связанные с законностью проверяемых оспоренных в части нормативных правовых актов.

Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ульяновского областного суда от 16 марта 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Ульяновска и Управления архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска без удовлетворения.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.