Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 июня 2017 г. N 46-АПГ17-15 Об оспаривании решения Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 г. N 181 "О внесении изменений в решение Думы г.о. Самара от 20.03.2008 г. N 539 "Об утверждении Генерального плана г.о. Самара"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 июня 2017 г. N 46-АПГ17-15

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Меркулова В.П.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Громова A.И. о признании не действующим в части решения Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 г. N 181 "О внесении изменений в решение Думы г.о. Самара от 20.03.2008 г. N 539 "Об утверждении Генерального плана г.о. Самара"

по апелляционной жалобе Громова A.И.

на решение Самарского областного суда от 7 марта 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Громова А.И. по доверенности Фишмана А.Л., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Думы городского округа Самара по доверенности Кузнецова П.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

гражданин Громов А.И. обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 г. N 181 "О внесении изменений в решение Думы г.о. Самара от 20.03.2008 г. N 539 "Об утверждении Генерального плана г.о. Самара" со дня вступления его в силу в части, устанавливающей ландшафтно-рекреационную зону в отношении принадлежащих ему земельных участков, также просил обязать Думу городского округа Самара восстановить его нарушенное право путём восстановления жилой функциональной зоны "территория существующей малоэтажной жилой застройки индивидуальными домами с приусадебными участками" в отношении указанных земельных участков и приведения в соответствие с судебным актом по настоящему делу Правил землепользования и застройки, утверждённых постановлением Самарской Губернской Думы от 26 апреля 2001 г. N 61.

Решением Самарского областного суда от 7 марта 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Громов А.И. просит отменить решение суда и принять новое решение, которым удовлетворить его административное исковое заявление в полном объеме. По мнению подателя жалобы, решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539 утверждён Генеральный план городского округа Самара (далее - Генеральный план). Согласно Генеральному плану земельные участки находились в зоне жилой застройки и не входили в территорию памятников природы (леса/озёра), территории охраняемого природного ландшафта, территории ценного природного ландшафта. С 2005 г. по 2012 г. истцом произведены строительные работы на земельных участках, получены разрешения на строительство на всех участках, согласован проект застройки. Однако решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 г. N 181 внесены изменения в Генеральный план, согласно которым испрашиваемые земельные участки отнесены к ландшафтно-рекреационной функциональной зоне и с 2013 г. истцу запрещено строительство на земельных участках ввиду несоответствия данной деятельности территориальной и функциональной зонам. Заявитель полагает, что судом первой инстанции достоверно не установлено местоположение земельных участков истца, что повлекло принятие судом неверного решения. Судом не учтено, что постановлением Правительства РФ разрешён перевод земельного участка площадью 2,9 га из земель лесного фонда в нелесные для целей индивидуального жилищного строительства, неправомерно сделан вывод, что Правила землепользования и застройки имеют приоритет над Генеральным планом. Выводы суда противоречивы, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Прокуратурой Самарской области, Думой городского округа Самара, Министерством лесного хозяйства, охраны окружающей среды Самарской области представлены возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 3 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ. Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.

Содержание генерального плана городского округа, порядок его подготовки и утверждения, особенности согласования проекта генерального плана городского округа предусмотрены статьями 9, 23, 24 и 25 ГрК РФ. Процедура внесения изменений в генеральный план является идентичной процедуре принятия генерального плана.

Согласно статье 24 ГрК РФ генеральный план поселения, в том числе вносимые в него изменения, утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа. Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решение о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются главой местной администрации городского округа. При этом подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учётом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учётом предложений заинтересованных лиц.

Судом первой инстанции установлено, что Громов А.И. является с 2004-2005 гг. собственником 27 земельных участков с кадастровыми номерами: _, _, категория земель "земли населённых пунктов", разрешённый вид использования "для индивидуального жилищного строительства", расположенных по адресу: _ Пригородного лесничества Самарского лесхоза.

Упомянутые земельные участки образованы из земельного участка, ранее принадлежащего на праве собственности Российской Федерации, общей площадью 29 000 кв. м, расположенного по адресу: _, который на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 15 мая 1999 г. N 771-р изъят из земель лесного фонда и переведён из лесных земель в нелесные для использования его в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом.

Согласно карте функциональных зон - схеме N 1 "Основной чертёж. Проектное решение" Генерального плана городского округа Самара, утверждённого решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539, земельные участки отнесены к функциональной зоне "территории существующей малоэтажной жилой застройки индивидуальными домами с приусадебными участками".

Решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 г. N 181 внесены изменения в Генеральный план, в частности схема N 1 "Основной чертёж. Проектное решение" Генерального плана изложена в новой редакции, согласно которой земельные участки отнесены к ландшафтно-рекреационной функциональной зоне "зоны существующего естественного ландшафта".

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции указал на то, что в 2010 г. проведена работа по комплексной корректировке и актуализации Генерального плана и утверждена откорректированная Схема, в соответствии с которой органы местного самоуправления, действуя в пределах своей компетенции, отнесли спорные земельные участки к ландшафтно-рекреационной функциональной зоне, что не противоречит нормам действующего законодательства, не нарушает прав административного истца, поскольку административным истцом не представлено суду доказательств наличия на принадлежащих ему земельных участках возведённых строений.

Судебная коллегия не может согласиться с указанными выводами суда.

Согласно пункту 3 статьи 1 ГрК РФ устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Данной норме корреспондирует статья 2 ГрК РФ, предусматривающая, что одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; сбалансированного учёта экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия.

Таким образом, территориальное планирование, являясь частью процесса по развитию территории, одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Федеральный законодатель обязывает органы местного самоуправления обеспечить баланс интересов жителей в благоприятных условиях жизни и развитие предпринимательства, учитывая при этом, что благоприятные условия жителей обеспечиваются в том числе благодаря предоставлению предпринимателям возможности осуществления своей деятельности.

Как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 28 марта 2017 г. N 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Из совокупного анализа приведённых норм в системном единстве следует, что с учётом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путём согласования этих прав и интересов.

Исследовав представленные материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведённого федерального и регионального законодательства, Судебная коллегия полагает, что справедливый баланс между общественными интересами и правами частного лица органами местного самоуправления достигнут не был.

Развитие территорий носит многоплановый и динамичный характер, что определяет необходимость корректировки базовых градостроительных решений. Вместе с тем генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит в себе долгосрочные ориентиры их развития, что должно обуславливать высокий уровень стабильности данного документа.

Внесение изменений в документы территориального планирования является проявлением дискреционных полномочий органов местного самоуправления, что, однако, не предполагает произвольных действий данных органов.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утверждённая постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределённость условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объёма прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определённых действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределённость.

Подготовка генерального плана городского округа предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, в том числе обязательное рассмотрение проекта генерального плана на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьёй 28 ГрК РФ (часть 11 статьи 24 ГрК РФ) и уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (часть 2 статьи 28 ГрК РФ).

Согласно статье 5 ГрК РФ физические лица являются субъектами градостроительных правоотношений, право на участие в которых реализуется через предусмотренную градостроительным законодательством процедуру проведения публичных слушаний при принятии государственными органами и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права граждан, в том числе при осуществлении ими мероприятий по территориальному планированию городского округа.

В силу требований части 5 статьи 28 ГрК РФ в целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченные на проведение публичных слушаний органы местного самоуправления в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению.

Целью правового института публичных слушаний по проектам генеральных планов населений является обеспечение участия жителей муниципального образования в открытом обсуждении принимаемых органами местного самоуправления решений по вопросам, которые могут затронуть права граждан на благоприятные условия жизнедеятельности, права и законные интересы правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, что согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15 июля 2010 г. N 931-О-О.

Как усматривается из материала дела и не оспаривается лицами, участвующими в деле, земельные участки, принадлежащие на праве собственности Громову А.И., имеющие в соответствии с правоустанавливающими документами адрес: Самарская область, г. Самара, Кировский р-н, 12-й квартал Пригородного лесничества Самарского лесхоза, находятся не в 12-м, а в 8-м квартале Пригородного лесничества, в отношении которого публичные слушания не проводились. Данное обстоятельство в силу положений статей 24 и 28 ГрК РФ свидетельствует о ненадлежащем информировании потенциальных участников данных правоотношений о планируемом изменении правового режима принадлежащих им земельных участков, о нарушении их законного права на участие в публичных слушаниях по проекту внесения изменений в Генеральный план и о нарушении установленной процедуры при внесении в Генеральный план последующих изменений.

Судебная коллегия также не находит оснований согласиться с утверждением суда первой инстанции о том, что жилищное строительство на участках не ведётся, поскольку оно опровергается материалами дела, согласно которым административным истцом последовательно принимались меры по использованию земельных участков в целях строительства, в частности получены разрешения на строительство на всех участках, согласован проект застройки, к земельному участку проложены и подведены коммуникационные централизованные сети электроснабжения, водоотведения и холодного водоснабжения.

Таким образом, суд первой инстанции неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, и неправильно применил нормы материального права, в связи с чем решение суда подлежит отмене с вынесением нового решения о признании недействующим решения Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 г. N 181 "О внесении изменений в решение Думы г.о. Самара от 20.03.2008 г. N 539 "Об утверждении Генерального плана г.о. Самара" в оспариваемой части.

С учётом положений пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, согласно которому по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение о признании его не действующим полностью или в части со дня принятия или с иной определённой судом даты, и разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48, что, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу, Судебная коллегия считает, что оспариваемые по настоящему делу положения подлежат признанию не действующими с момента вступления в силу настоящего апелляционного определения.

В остальной части административное исковое заявление удовлетворению не подлежит, поскольку отсутствуют основания, предусмотренные пунктом 4 статьи 216 КАС РФ.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Самарского областного суда от 7 марта 2017 г. отменить.

Признать решение Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 г. N 181 "О внесении изменений в решение Думы г.о. Самара от 20.03.2008 г. N 539 "Об утверждении Генерального плана г.о. Самара" не действующим в части, устанавливающей ландшафтно-рекреационную функциональную зону в отношении земельных участков с кадастровыми номерами: _, _, категория земель "земли населённых пунктов", разрешённый вид использования "для индивидуального жилищного строительства", расположенных по адресу: _, со дня вступления в законную силу настоящего определения.

В остальной части в удовлетворении административного искового заявления отказать.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.