Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 июня 2017 г. N 11-АПГ17-7 Решение суда первой инстанции о признании частично не действующим Генерального плана муниципального образования г. Казани, утв. решением Казанской городской Думы от 28 декабря 2007 г. N 23-26, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 июня 2017 г. N 11-АПГ17-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Меркулова В.П.

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании не действующим Генерального плана муниципального образования города Казани, утверждённого решением Казанской городской Думы от 28 декабря 2007 г. N 23-26, в части включения в границы муниципального образования города Казани участков, расположенных на землях лесного фонда, по апелляционному представлению участвующего в административном деле прокурора прокуратуры Республики Татарстан и апелляционной жалобе Казанской городской Думы на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 25 января 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей Казанской городской Думы по доверенности Ибрагимовой А.Г. и Латыповой А.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя Федерального агентства лесного хозяйства по доверенности Прасолова А.Ю., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) обратилось в Верховный Суд Республики Татарстан с административным исковым заявлением о признании не действующим Генерального плана муниципального образования города Казани, утверждённого решением Казанской городской Думы от 28 декабря 2007 г. N 23-26, в части включения в границы муниципального образования города Казани участков, расположенных на землях лесного фонда Высокогорского, Матюшинского и Столбищенского участковых лесничеств Пригородного лесничества Республики Татарстан.

В обоснование требований Рослесхоз ссылался на то, что по результатам выполненного ФГБУ "Рослесинфорг" картографического наложения материалов лесоустройства на границы населённых пунктов, определённые основным чертежом Генерального плана, установлено включение в границы города Казани лесных участков, расположенных на землях лесного фонда. Однако в нарушение требований лесного, градостроительного законодательства, Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. N 178, и Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 г. N 69, согласование проекта территориального планирования муниципального образования города Казани в части включения в границы населённого пункта данных лесных участков из состава земель лесного фонда с Рослесхозом не было обеспечено. При этом изменено целевое назначение и правовой режим указанных земель, что препятствует осуществлению собственником (Российской Федерацией) функций управления землями лесного фонда, выполнению мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 25 января 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционном представлении участвующий в административном деле прокурор прокуратуры Республики Татарстан и в апелляционной жалобе Казанская городская Дума просят решение суда отменить. Полагают, что суд неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела, установленные судом обстоятельства, имеющие значение для административного дела, не доказаны, допущены нарушения норм материального права, а именно статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и действующего в период принятия оспариваемого нормативного правового акта Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. N 178. Также, по мнению подателя жалобы, бесспорных доказательств, подтверждающих включение в границы муниципального образования города Казани земель лесного фонда, суду не представлено. Пересечение земель лесного фонда с границами города Казни было установлено ФГБУ "Рослесинфорг" лишь на основании рабочих планово-картографических материалов лесоустройства 2009 г., то есть изготовленных после утверждения Генерального плана города Казани. Кроме того, судом фактически разрешён вопрос о правах и обязанностях Министерства регионального развития Российской Федерации в его отсутствие и без его привлечения. В апелляционной жалобе Казанской городской Думы также обращается внимание на то, что решением суда первой инстанции признан не действующим Генеральный план города Казани в части включения в границы муниципального образования участков, расположенных на землях лесного фонда. Однако нахождение в границах муниципального образования земель различных категорий, в том числе лесных земель, федеральному законодательству не противоречит.

Рослесхозом представлены возражения на апелляционные представление и жалобу.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционных представления и жалобы.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 7, пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты. При этом согласно части 4 статьи 7 названного закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа определён статьёй 24 ГрК РФ, в которой указано на обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьёй 25 ГрК РФ.

Частью 1 статьи 25 ГрК РФ в редакции, действовавшей в период принятия оспариваемого нормативного правового акта, предусмотрено, что проект генерального плана подлежит согласованию в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда, границ земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. N 178 (также в редакции, действовавшей в указанный период) утверждено Положение о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов территориального планирования муниципальных образований (далее - Положение о согласовании). Пунктами 1, 2, подпунктом "а" пункта 5 Положения о согласовании предусматривалась организация согласования проекта генерального плана городского округа органом местного самоуправления, являвшимся заказчиком разработки такого проекта, с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства, в случае, указанном в части 1 статьи 25 ГрК РФ. Таким уполномоченным органом в названный период являлось Министерство регионального развития Российской Федерации (пункт 1 Положения о Минрегионе России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40).

Как следует из пунктов 4, 6, 10, 11 и 12 Положения о согласовании, Минрегион России был наделён организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений уполномоченных отраслевых органов.

Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. N 283, действовавшим в период подготовки оспариваемого акта, предусматривалось, что Федеральное агентство лесного хозяйства является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.

Исходя из части 8 статьи 24, пункта 2 части 1, части 12 статьи 25 ГрК РФ, пунктов 4, 20 и 23 Положения о согласовании, а также с учётом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, закреплённой в определении от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О, об особом правовом режиме лесного фонда, отсутствие согласования Рослесхозом проекта генерального плана городского округа, предусматривающего включение в границы городского округа лесных участков, представляет собой существенное нарушение порядка принятия указанного документа территориального планирования.

Являются несостоятельными доводы апелляционного представления и апелляционной жалобы о том, что проект оспариваемого Генерального плана города Казани направлялся мэром города Казани на согласование в Министерство регионального развития Российской Федерации, и поскольку через три месяца со дня направления данного проекта на согласование сводное заключение не поступило, проект Генерального плана считается согласованным.

В части 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункте 3 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований был определён порядок исчисления установленного Градостроительным кодексом Российской Федерации срока. Так, срок согласования проекта генерального плана составляет три месяца со дня направления главой поселения или главой городского округа на согласование проекта генерального плана в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

В случае непоступления в установленный срок главе поселения, главе городского округа заключений на проект генерального плана от указанных в части 7 статьи 25 ГрК РФ органов данный проект считается согласованным с такими органами (часть 8 статьи 25 ГрК РФ).

Согласно статье 192 Гражданского кодекса Российской Федерации срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца срока. В данном случае трёхмесячный срок для получения согласования истекал 28 декабря 2007 г., следовательно, утверждение в этот день Генерального плана муниципального образования города Казани являлось преждевременным.

Не могут быть приняты во внимание апелляционные доводы об отсутствии бесспорных доказательств, подтверждающих включение в границы населённого пункта земель лесного фонда, и о недоказанности истцом принадлежности спорных земельных участков к землям лесного фонда, поскольку на спорные участки зарегистрировано право муниципальной собственности.

Как установлено судом, по результатам выполненного ФГБУ "Рослесинфорг" графического совмещения рабочих планово-картографических материалов лесоустройства на границы населённого пункта, определённые основным чертежом Генерального плана муниципального образования города Казани, выявлены пересечения границ города Казани с лесными участками, расположенными на землях лесного фонда Высокогорского, Матюшинского и Столбищенского участковых лесничеств Пригородного лесничества Республики Татарстан. Данное обстоятельство также подтверждается имеющимися в деле схемой совмещения границ, выпиской из реестра земель лесного фонда, информацией, содержащейся в картах-схемах расположения и границ лесных участков, лесоустроительных планшетах.

При этом судом первой инстанции правомерно учтено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (статья 8 Лесного кодекса Российской Федерации) и представленными в материалы дела свидетельствами о государственной регистрации права подтверждается право федеральной собственности на спорные земельные участки.

Вопросы же об установлении границ конкретных земельных участков лесного фонда, их точного совпадения с границами населённого пункта, уточнения их местоположения не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Подлежит отклонению и довод апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции не привлёк к участию в деле Минрегион России, так как суд не разрешал вопроса о правах и обязанностях указанного лица.

Доводы апелляционных представления и жалобы выводы суда не опровергают, основаны на неправильном толковании положений действующего федерального законодательства и не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, предусмотренном законом в качестве основания для отмены судебного акта в апелляционном порядке.

При указанных обстоятельствах решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

Исходя из изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309 и 311 КАС РФ, определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 25 января 2017 г. оставить без изменения, апелляционное представление участвующего в административном деле прокурора прокуратуры Республики Татарстан и апелляционную жалобу Казанской городской Думы без удовлетворения.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.