Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 июля 2017 г. N 83-АПГ17-8 Об оспаривании отдельных положений Комплексного плана транспортного обслуживания населения Брянской области на средне- и долгосрочную перспективу (до 2030 года) в части пригородных пассажирских перевозок, утв. распоряжением Правительства Брянской области от 22 января 2016 г. N 19-рп

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 июля 2017 г. N 83-АПГ17-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

рассмотрела административное дело по апелляционной жалобе правительства Брянской области на решение Брянского областного суда от 20 февраля 2017 года, которым удовлетворен административный иск общества с ограниченной ответственностью "49-ый таксопарк" об оспаривании отдельных положений комплексного плана транспортного обслуживания населения Брянской области на средне- и долгосрочную перспективу (до 2030 года) в части пригородных пассажирских перевозок, утвержденного распоряжением правительства Брянской области от 22 января 2016 года N 19-рп.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

22 января 2016 года правительством Брянской области издано распоряжение N 19-рп, которым утвержден комплексный план транспортного обслуживания населения Брянской области на средне- и долгосрочную перспективу (до 2030 года) в части пригородных пассажирских перевозок. Указанные распоряжение и комплексный план опубликованы 27 января 2016 года на официальном интернет-портале правовой информации pravo.gov.ru.

12 сентября 2016 года правительством Брянской области издано распоряжение N 270-рп, которым в вышеназванный комплексный план транспортного обслуживания внесены изменения. Данное распоряжение опубликовано 14 сентября 2016 года на официальном интернет-портале правовой информации pravo.gov.ru.

Общество с ограниченной ответственностью "49-ый таксопарк" обратилось в суд с административным иском о признании недействующими со дня принятия подпунктов 6 и 8 пункта 4.1 раздела 4, а также строк 1.324 и 1.336 таблицы 4, строки 321 таблицы 7, строки 1.336 таблицы 8, строки 1.336 таблицы 11 и строки 1.336 таблицы 13 оспариваемого комплексного плана транспортного обслуживания (здесь и далее вместо таблицы 12 указывается таблица 13, поскольку в распоряжении правительства Брянской области от 12 сентября 2016 года N 270-рп вместо таблицы 12, по всей видимости, имеется в виду таблица 13, так как в таблице 12 оспариваемая норма отсутствует).

По мнению административного истца, названные нормы комплексного плана транспортного обслуживания противоречат части 2 статьи 18, части 3, пункту 3 части 4, части 5 и части 8 статьи 39 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", а также пункту 1 статьи 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Пунктом 4.1 раздела 4 оспариваемого комплексного плана транспортного обслуживания предусмотрен календарный план-график мероприятий по реализации данного комплексного плана. Согласно указанному календарному плану-графику для обеспечения необходимого уровня развития транспортной системы необходима реализация ряда крупномасштабных проектов.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 4.1 раздела 4 оспариваемого комплексного плана транспортного обслуживания в редакции распоряжения правительства Брянской области от 12 сентября 2016 года N 270-рп для обеспечения необходимого уровня развития транспортной системы необходимо продление схемы движения межмуниципального маршрута N 170 "Глинищево - Центральный рынок" в части увеличения протяженности маршрута до садоводческого общества "Связист" Брянского района, а в соответствии с подпунктом 8 пункта 4.1 раздела 4 этого же комплексного плана в той же редакции для обеспечения необходимого уровня развития транспортной системы необходимо изменение вида регулярных перевозок по маршруту N 166 " Добрунь - Отрадное" на регулярные перевозки по регулируемым тарифам.

В этой связи, как утверждает административный истец, распоряжением правительства Брянской области от 12 сентября 2016 года N 270-рп в таблицы 4, 7, 8, 11 и 13 оспариваемого комплексного плана транспортного обслуживания были внесены соответствующие изменения.

В таблице 4 представлен реестр пригородных пассажирских сообщений, в таблице 7 - реестр автобусных маршрутов Брянской области, в таблице 8 - внутрирегиональный транспортный баланс в существующих (2014 год) условиях, в таблице 11 - внутрирегиональный транспортный баланс для оптимизированного сценария до 2030 года, а в таблице 13 представлены требования к параметрам регионального транспортного заказа на период до 2030 года.

Исходя из внесенных распоряжением правительства Брянской области от 12 сентября 2016 года N 270-рп изменений в таблицу 4 "Реестр пригородных пассажирских сообщений", социальная значимость сообщения "Добрунь - Отрадное" (строка 1.324 реестра) изменена с "коммерческий" на "социально значимое"; также указанный реестр дополнен коммерческим сообщением "Глинищево - садоводческое общество "Связист" тарифной протяженностью 27,5 км (1.336 реестра).

Исходя из внесенных распоряжением правительства Брянской области от 12 сентября 2016 года N 270-рп изменений в таблицу 7 "Реестр автобусных маршрутов Брянской области", в данный реестр включен маршрут "Глинищево - садоводческое общество "Связист" протяженностью 27,5 км (строка 321 реестра).

Исходя из внесенных распоряжением правительства Брянской области от 12 сентября 2016 года N 270-рп изменений в таблицу 8 "Внутрирегиональный транспортный баланс в существующих (2014 год) условиях", данная таблица дополнена сообщением "Глинищево - садоводческое общество "Связист" протяженностью 27,5 км (строка 1.336).

Исходя из внесенных распоряжением правительства Брянской области от 12 сентября 2016 года N 270-рп изменений в таблицу 11 "Внутрирегиональный транспортный баланс для оптимизированного сценария до 2030 года", данная таблица дополнена сообщением "Глинищево - садоводческое общество "Связист" протяженностью 27,5 км (строка 1.336).

Исходя из внесенных распоряжением правительства Брянской области от 12 сентября 2016 года N 270-рп изменений в таблицу 13 "Требования к параметрам регионального транспортного заказа на период до 2030 года", данная таблица дополнена сообщением "Глинищево - садоводческое общество "Связист" (строка 1.336).

В обоснование административного иска общество с ограниченной ответственностью "49-ый таксопарк" ссылалось на то, что между ним и департаментом промышленности, транспорта и связи Брянской области заключен договор от 19 сентября 2013 года N 183-к на выполнение пассажирских перевозок транспортом общего пользования по маршруту регулярного сообщения N 170 со сроком действия договора до 19 сентября 2018 года. На основании данного договора обществу с ограниченной ответственностью "49-ый таксопарк" выдана карта маршрута N 170 со сроком действия по 19 сентября 2018 года.

По мнению административного истца, в противоречие части 3 статьи 39 Федерального закона "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации" оспариваемым подпунктом 6 пункта 4.1 раздела 4 комплексного плана транспортного обслуживания, которым продлена схема движения межмуниципального маршрута N 170 "Глинищево - Центральный рынок" в части увеличения протяженности маршрута до садоводческого общества "Связист" Брянского района, нарушены права общества с ограниченной ответственностью "49-ый таксопарк", связанные с осуществлением им предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров по маршруту N 170 до окончания срока действия договора и карты маршрута.

Также в обоснование административного иска общество с ограниченной ответственностью "49-ый таксопарк" ссылалось на то, что между ним и департаментом промышленности, транспорта и связи Брянской области заключен договор от 5 октября 2011 года N 2-к на выполнение пассажирских перевозок транспортом общего пользования по маршруту регулярного сообщения N 166 "Добрунь - Отрадное" со сроком действия договора до 5 октября 2016 года. На основании данного договора обществу с ограниченной ответственностью "49-ый таксопарк" выданы карты маршрута N 166 со сроком действия по 5 октября 2016 года.

Как утверждал административный истец, в нарушение части 2 статьи 18, пункта 3 части 4 и части 5 статьи 39 Федерального закона "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации" общество с ограниченной ответственностью "49-ый таксопарк" не было уведомлено об изменении вида регулярных перевозок за сто восемьдесят дней до дня вступления соответствующего решения в силу, а в нарушение части 8 статьи 39 этого же федерального закона обществу ограниченной ответственностью "49-ый таксопарк" не был продлен срок действия карт маршрута N 166, и департаментом промышленности, транспорта и связи Брянской области не были совершены действия по проведению открытого конкурса.

Таким образом, по мнению административного истца, оспариваемым подпунктом 8 пункта 4.1 раздела 4 комплексного плана транспортного обслуживания, которым изменен вид регулярных перевозок по маршруту N 166 "Добрунь - Отрадное" на регулярные перевозки по регулируемым тарифам, нарушено право общества с ограниченной ответственностью "49-ый таксопарк" на участие в открытом конкурсе, а также право осуществлять пассажирские перевозки по маршруту N 166 как минимум шесть месяцев после принятия решения об изменения вида регулярных перевозок.

Кроме этого, административный истец утверждал, что в нарушение пункта 1 статьи 26.3-3 Федерального "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не проводилась оценка регулирующего воздействия распоряжения правительства Брянской области от 12 сентября 2016 года N 270-рп.

Решением Брянского областного суда от 20 февраля 2017 года административный иск общества с ограниченной ответственностью "49-ый таксопарк" удовлетворен: подпункты 6 и 8 пункта 4.1 раздела 4, а также строки 1.324 и 1.336 таблицы 4, строка 321 таблицы 7, строка 1.336 таблицы 8, строка 1.336 таблицы 11 и строка 1.336 таблицы 13 комплексного плана транспортного обслуживания населения Брянской области на средне- и долгосрочную перспективу (до 2030 года) в части пригородных пассажирских перевозок, утвержденного распоряжением правительства Брянской области от 22 января 2016 года N 19-рп, в редакции распоряжения правительства Брянской области от 12 сентября 2016 года N 270-рп признаны не действующими с 12 сентября 2016 года.

В апелляционной жалобе правительство Брянской области просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы обществом с ограниченной ответственностью "49-ый таксопарк" представлены возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, письменного заключения прокурора Генеральной прокуратуры Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Отношения в сфере организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным, городским наземным электрическим транспортом, железнодорожным транспортом в пригородном сообщении и воздушным транспортом на территории Брянской области регулирует Закон Брянской области от 3 июля 2010 года N 54-З "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области".

14 июля 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Установлено, что между обществом с ограниченной ответственностью "49-ый таксопарк" и департаментом промышленности, транспорта и связи Брянской области заключен договор от 19 сентября 2013 года N 183-к на выполнение пассажирских перевозок транспортом общего пользования по маршруту регулярного сообщения N 170 со сроком действия договора до 19 сентября 2018 года.

В соответствии с частью 3 статьи 39 Федерального закона "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации" до истечения двухсот семидесяти дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с установленной настоящим Федеральным законом компетенцией выдают юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, которые осуществляют регулярные перевозки, не оплачиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, по маршрутам регулярных перевозок, включенным в соответствующие реестры, карты данных маршрутов. Указанные карты выдаются на срок, на который этим юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предоставлено право осуществления регулярных перевозок по данным маршрутам в соответствии с заключенными с ними договорами, выданными им разрешениями, паспортами маршрутов регулярных перевозок или в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, либо, если это право предоставлено без указания срока или срок, на который предоставлено это право, истек, до истечения одного года со дня официального опубликования настоящего Федерального закона.

В соответствии с пунктом 1 статьи 26.3-3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 1.1 статьи 26.3-3 этого же Федерального закона).

Как видно из материалов административного дела, оспариваемым подпунктом 6 пункта 4.1 раздела 4 комплексного плана транспортного обслуживания продлена схема движения межмуниципального маршрута N 170 "Глинищево - Центральный рынок" в части увеличения протяженности маршрута до садоводческого общества "Связист" Брянского района. Общество с ограниченной ответственностью "49-ый таксопарк" осуществляло перевозки пассажиров по данному маршруту.

Введенное оспариваемой нормой увеличение протяженности маршрута привело к ограничению прав общества с ограниченной ответственностью "49-ый таксопарк" как субъекта предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров по маршруту.

В этой связи вывод суда первой инстанции о необходимости проведения оценки регулирующего воздействия проекта оспариваемого нормативного правового акта представляется обоснованным.

Пунктом 16 части 1 статьи 3 Федерального закона "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации" установлено два вида регулярных перевозок - регулярные перевозки по регулируемым тарифам и регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам.

Оспариваемым подпунктом 8 пункта 4.1 раздела 4 комплексного плана транспортного обслуживания изменен вид регулярных перевозок по маршруту N 166 "Добрунь - Отрадное" на регулярные перевозки по регулируемым тарифам. Также вид регулярных перевозок по указанному маршруту на регулярные перевозки по регулируемым тарифам изменен приказом департамента промышленности, транспорта и связи от 28 сентября 2016 года.

До истечения срока действия договора между обществом с ограниченной ответственностью "49-ый таксопарк" и департаментом промышленности, транспорта и связи Брянской области от 5 октября 2011 года N 2-к на выполнение пассажирских перевозок транспортом общего пользования по маршруту регулярного сообщения N 166 "Добрунь - Отрадное", заключенного до 5 октября 2016 года, департаментом промышленности, транспорта и связи Брянской области 3 октября 2016 года заключен контракт N 279 с обществом с ограниченной ответственностью "Брянская транспортная компания" на оказание услуг по перевозке пассажиров по этому же маршруту.

Согласно части 5 статьи 39 Федерального закона "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации" указанные в части 4 настоящей статьи свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и новые карты маршрута регулярных перевозок выдаются на срок не менее чем пять лет и начинают действовать по истечении срока, на который юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю были выданы карты маршрута регулярных перевозок, предусмотренные частью 3 настоящей статьи. Выдача свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок на меньший срок допускается в случае, если по истечении этого срока в соответствии с документом планирования регулярных перевозок предусматривается отмена данного маршрута или изменение вида регулярных перевозок по данному маршруту. Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель должны быть уведомлены об отмене маршрута регулярных перевозок, изменении вида регулярных перевозок не позднее чем за сто восемьдесят дней до дня вступления соответствующего решения в силу.

Следовательно, выводы суда первой инстанции об отсутствии у уполномоченного органа законных оснований принимать решение об изменении вида регулярных перевозок до истечения срока действия прежних карт маршрута, выданных на основании части 3 статьи 39 Федерального закона "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации", законны и обоснованы.

Частями 1 и 2 статьи 18 указанного Федерального закона закреплено, что изменение вида регулярных перевозок, осуществляемых по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок, допускается при условии, если данное решение предусмотрено документом планирования регулярных перевозок.

Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, установившие муниципальный маршрут регулярных перевозок, межмуниципальный маршрут регулярных перевозок или смежный межрегиональный маршрут регулярных перевозок, в отношении которых принято решение об изменении вида регулярных перевозок, обязаны уведомить об этом решении юридическое лицо, индивидуального предпринимателя, уполномоченного участника договора простого товарищества, осуществляющих регулярные перевозки по соответствующему маршруту, не позднее ста восьмидесяти дней до дня вступления указанного решения в силу.

Судом первой инстанции признаны обоснованными доводы общества с ограниченной ответственностью "49-ый таксопарк" относительно несоблюдения региональным законодателем требования части 2 статьи 18 названного Федерального закона, касающегося срока уведомления лиц, осуществляющих регулярные перевозки по маршрутам, в отношении которых принято решение об изменении вида регулярных перевозок.

Приведенная норма Федерального закона "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации" предусматривает обязанность органа, установившего маршрут регулярных перевозок, в отношении которого принято решение об изменении вида регулярных перевозок, уведомить об этом решении лиц, осуществляющих регулярные перевозки по соответствующему маршруту, не позднее ста восьмидесяти дней до дня вступления указанного решения в силу.

То есть, фактически законодатель возлагает обязанность на орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, установившие муниципальный маршрут регулярных перевозок, в отношении которых принято решение об изменении вида регулярных перевозок, устанавливать срок вступления в силу принятого решения не менее ста восьмидесяти дней и, соответственно, исполнения требования закона об уведомлении лица, осуществляющего перевозки по соответствующему маршруту.

Как установлено судом первой инстанции и не оспаривается сторонами, административный истец до вступления принятого решения в силу в установленный срок не был уведомлен об этом решении.

Допущенные нарушения порядка принятия оспариваемого распоряжения правительства Брянской области в части принятых решений о продлении схемы движения межмуниципального маршрута и изменении вида регулярных перевозок по маршруту влечет незаконность его применения с момента принятия данного акта.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого решения суда Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Брянского областного суда от 20 февраля 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу правительства Брянской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.