Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 июля 2017 г. N 66-АПГ17-22 Решение суда первой инстанции о признании недействующим постановления Правительства Иркутской области от 6 июля 2015 г. N 336-пп "О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года N 254-па" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 июля 2017 г. N 66-АПГ17-22

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б., судей Зинченко И.Н. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела административное дело по апелляционным жалобам службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области и общества с ограниченной ответственностью "Монолитстрой-Иркутск" на решение Иркутского областного суда от 6 марта 2017 года, которым удовлетворен административный иск Министерства культуры Российской Федерации об оспаривании постановления правительства Иркутской области от 6 июля 2015 года N 336-пп "О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года N 254-па".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., возражение против удовлетворения апелляционных жалоб представителя Министерства культуры Российской Федерации Степановой С.П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

6 июля 2015 года правительством Иркутской области издано постановление N 336-пп, которым в постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года N 254-па "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Иркутска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон" внесены изменения.

Постановление правительства Иркутской области от 6 июля 2015 года N 336-пп "О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года N 254-па" опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации pravo.gov.ru 10 июля 2015 года и в газете "Областная" от 13 июля 2015 года N 76.

Министерство культуры Российской Федерации обратилось в Иркутский областной суд с административным иском, в котором просило признать постановление правительства Иркутской области от 6 июля 2015 года N 336-пп "О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года N 254-па" недействующим со дня его издания в полном объеме в виду нарушения прав Министерства культуры Российской Федерации, как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, и осуществляющего полномочие по согласованию проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения.

В обоснование своего требования административный истец ссылался на то, что оспариваемое постановление правительства Иркутской области издано с нарушением процедуры его издания, а именно, в отсутствие согласования с Министерством культуры Российской Федерации, что противоречит требованиям, установленным абзацем вторым пункта 3 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и пунктом 16 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315.

Как утверждал административный истец, оспариваемое постановление правительства Иркутской области издано на основании нового проекта зон охраны объектов культурного наследия "Здание торговой фирмы Сытина, где работал участник революционного движения России, подготовки I, II, III съездов РСДРП, соратник В.И. Ленина - И.Х. Лалаянц" по адресу: город Иркутск, Литвинова улица, 10 и "Жилой дом (дерев.)" по адресу: город Иркутск, Пионерский переулок, 13, разработанного обществом с ограниченной ответственностью "Монарх" по заказу общества с ограниченной ответственностью "Монолитстрой-Иркутск", являющегося правообладателем земельных участков по указанным адресам.

Исходя из указанного нового проекта зон охраны объектов культурного наследия, в границах земельных участков заказчика общества с ограниченной ответственностью "Монолитстрой-Иркутск" изменяются границы зон охраны объектов культурного наследия, имевшие градостроительные регламенты об ограничении и регулировании нового строительства размером по высоте (до карниза) до 12 метров в зоне строгого регулирования застройки и хозяйственной деятельности (четвертого типа) ЗСР-4 и до 18 метров в зоне частичного регулирования застройки и хозяйственной деятельности (первого типа) ЗЧР-1, а также для объектов культурного наследия регионального значения, расположенных в квартале 77 города Иркутска, разрабатывается новая зона регулирования и застройки хозяйственной деятельности ЗР-77 и новые градостроительные регламенты в границах данной зоны, согласно одному из которых новое строительство ограничивается и регулируется высотным параметром до 31 метра (до конька крыши).

По мнению административного истца, в действительности новая зона регулирования и застройки хозяйственной деятельности ЗР-77 и новые градостроительные регламенты в границах этой зоны применяются не только для объектов культурного наследия регионального значения, расположенных в квартале 77 города Иркутска, но и для объекта культурного наследия федерального значения "дом жилой (дер.), 1880-е годы", расположенного в этом же квартале в зоне строгого регулирования застройки и хозяйственной деятельности (четвертого типа) ЗСР-4.

Решением Иркутского областного суда от 6 марта 2017 года административный иск Министерства культуры Российской Федерации удовлетворен: постановление правительства Иркутской области от 6 июля 2015 года N 336-пп "О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года N 254-па" признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционных жалобах служба по охране объектов культурного наследия Иркутской области и общество с ограниченной ответственностью "Монолитстрой-Иркутск" просят решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционных жалоб Министерством культуры Российской Федерации и прокурором, участвовавшим в административном деле, представлены возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Поводом для обращения Министерства культуры Российской Федерации в суд с настоящим административным иском послужил объект культурного наследия федерального значения "Дом жилой (дер.), 1880-е годы", расположенный по адресу: Иркутская область, город Иркутск, Богдана Хмельницкого улица, 9-а и включенный в перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года N 176. Административный истец полагал, что изменения в зоне строгого регулирования застройки и хозяйственной деятельности (четвертого типа) ЗСР-4 и в зоне частичного регулирования застройки и хозяйственной деятельности (первого типа) ЗЧР-1 градостроительных регламентов об ограничении и регулировании нового строительства размерами по высоте могут повлечь за собой ухудшение условий сохранения указанного объекта культурного наследия федерального значения и утрату данным объектом своих основных ценностных характеристик, которые послужили основанием для государственной охраны этого объекта.

12 сентября 2008 года администрацией Иркутской области издано постановление N 254-па, которым утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Иркутска, а также режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Иркутска.

6 июля 2015 года правительством Иркутской области издано постановление N 336-пп, которым в вышеназванное постановление администрации Иркутской области внесены следующие изменения:

1) раздел II "Центральная историческая часть города: Кировский район, часть Куйбышевского района, часть Октябрьского района" границ зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Иркутска, изложен в новой редакции;

2) глава 2 "Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности" раздела II "Сводная таблица режимов зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Иркутска, и градостроительных регламентов" режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Иркутска, дополнена новым пунктом 2.5л следующего содержания:

графическое условное обозначение/индекс зон охраны объектов культурного наследия (графа 1): зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗР-77, ЗР-77 (пункт 2.5л);

характеристика территории применения режимов зон охраны объектов культурного наследия и градостроительных регламентов (графа 2): применяется к объектам культурного наследия, расположенным по улице Литвинова, 10 и переулок Пионерский, 13, для обеспечения их сохранности, условий эксплуатации, благоприятных условий зрительного восприятия в исторической среде;

режимы зон охраны объектов культурного наследия и градостроительных регламентов (графа 3):

1. Выполнение мероприятий по обеспечению сохранности объектов культурного наследия: пожарной безопасности, защиты от динамических и иных воздействий, гидрогеологических и экологических условий.

2. Санация внутриквартальной застройки со сносом малоценных строений; благоустройство территории. Новое строительство ограничивается и регулируется высотными параметрами - до 31 метра (до конька крыши). Ремонт и реконструкция объектов капитального строительства, не являющихся объектами культурного наследия, ограничивается и допускается при условии приведения их в соответствие регламенту зоны.

3. Хозяйственная деятельность ограничивается и регулируется условиями обеспечения сохранности объектов культурного наследия и ограниченного преобразования среды, в том числе: по озеленению, по размещению рекламы и элементов городского дизайна, по прокладке инженерных сетей (в подземных коммуникационных коридорах); по ремонту дорожного и тротуарного полотна (регулирование: отметок, покрытий).

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации закреплено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулирует Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", который направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Исходя из преамбулы Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии с абзацами первым и вторым пункта 1 статьи 34 указанного федерального закона в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Абзацами первым и вторым пункта 2 статьи 34 этого же федерального закона определено, что охранная зона - это территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия. Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - это территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Федеральным законом от 22 октября 2014 года N 315-ФЗ пункт 1 статьи 34 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" дополнен абзацами третьим и четвертым, согласно которым в целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление для данных объектов культурного наследия единой охранной зоны, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого природного ландшафта. Состав объединенной зоны охраны объектов культурного наследия определяется проектом объединенной зоны охраны объектов культурного наследия.

Абзацем вторым пункта 3 статьи 34 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 22 октября 2014 года N 315-ФЗ закреплено, что границы зон охраны объектов культурного наследия, в том числе границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Иркутска, утвержденные постановлением администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года N 254-па, являются объединенными зонами охраны объектов культурного наследия и утверждены для всех объектов культурного наследия, расположенных в городе Иркутске, в том числе для объектов культурного наследия федерального значения. Вопреки доводам административного ответчика и заинтересованных лиц действующее в период издания указанного постановления администрации Иркутской области законодательство допускало установление объединенных охранных зон объектов культурного наследия для различных объектов культурного наследия. Так, согласно пункту 4.1.3 Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 24 января 1986 года N 33, при рассредоточенном расположении памятников, не имеющих между собой композиционных связей, границами выделяется отдельная охранная зона для каждого памятника; при близком расположении нескольких не связанных между собой памятников целесообразна объединенная охранная зона, своими границами охватывающая всю группу памятников.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с выводом суда первой инстанции об объединенном характере зон охраны объектов культурного наследия, утвержденных постановлением администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года N 254-па, согласна и считает данный вывод обоснованным, подтверждающимся материалами административного дела, в том числе, исследованным судом проектом охранных зон, зон регулирования застройки, хозяйственной деятельности и охраняемого природного ландшафта города Иркутска, разработанного открытым акционерным обществом "Иркутскгражданпроект" по заказу администрации города Иркутска в 2006 году.

В этой связи суд первой инстанции правильно признал несостоятельными доводы административного ответчика и заинтересованных лиц о том, что зона строгого регулирования застройки и хозяйственной деятельности (четвертого типа) ЗСР-4 и зона частичного регулирования застройки и хозяйственной деятельности (первого типа) ЗЧР-1 установлены для объектов культурного наследия регионального значения и не распространяются на объект культурного наследия федерального значения "дом жилой (дер.), 1880-е годы", расположенный по адресу: Иркутская область, город Иркутск, Богдана Хмельницкого улица, 9-а. При этом суд учел, что проект охранных зон, зон регулирования застройки, хозяйственной деятельности и охраняемого природного ландшафта города Иркутска, разработанный открытым акционерным обществом "Иркутскгражданпроект", в зоне строгого регулирования застройки и хозяйственной деятельности (четвертого типа) ЗСР-4 и зоне частичного регулирования застройки и хозяйственной деятельности (первого типа) ЗЧР-1 указаний на определенные улицы не содержит.

Абзацем первым пункта 28 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315 и действовавшего до 25 сентября 2015 года, было предусмотрено, что изменение зон охраны объекта культурного наследия, в том числе их границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, осуществляется путем разработки нового проекта зон охраны объекта культурного наследия в порядке, установленном настоящим Положением.

Удовлетворяя административный иск, руководствуясь приведенной нормой, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что вышеназванное обстоятельство об объединенном характере зон охраны объектов культурного наследия, утвержденных постановлением администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года N 254-па, следовало учитывать при разработке нового проекта зон охраны объектов культурного наследия "Здание торговой фирмы Сытина, где работал участник революционного движения России, подготовки I, II, III съездов РСДРП, соратник В.И. Ленина - И.Х. Лалаянц" по адресу: город Иркутск, Литвинова улица, 10 и "Жилой дом (дерев.)" по адресу: город Иркутск, Пионерский переулок, 13, разработанного обществом с ограниченной ответственностью "Монарх" по заказу общества с ограниченной ответственностью "Монолитстрой-Иркутск" в 2015 году и на основании которого было издано оспариваемое постановление правительства Иркутской области от 6 июля 2015 года N 336-пп "О внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года N 254-па".

Проанализировав указанный новый проект зон охраны объектов культурного наследия, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что данным проектом также разработана единая зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗР-77, режим которой распространяется на все объекты культурного наследия, расположенные в квартале 77 города Иркутска, включая объект федерального значения "дом жилой (дер.), 1880-е годы". В этой связи вывод суда о необходимости согласования указанного нового проекта с Министерством культуры Российской Федерации в соответствии с абзацем вторым пункта 3 статьи 34 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" является правильным. В отсутствие такого согласования оспариваемое постановление правительства Иркутской области, изданное на основании данного проекта, признано законным быть не могло, поэтому Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что суд правильно признал это постановление недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Кроме этого, суд первой инстанции правомерно принял во внимание генеральный план города Иркутска, утвержденный решением Думы города Иркутска от 28 июля 2007 года N 004-20-390583/7, и изменения в данном генеральном плане, а также Правила землепользования и застройки части территории города Иркутска, утвержденные решением Думы города Иркутска от 27 декабря 2013 года N 005-20-530901/3, Правила землепользования и застройки части территории города Иркутска, включающей территорию в границах исторического поселения город Иркутск, утвержденные решением Думы города Иркутска от 28 октября 2016 года N 006-20-260428/6, и изменения в указанных Правилах, исходя из которых для территориальной зоны, в которой располагается объект культурного наследия федерального значения "дом жилой (дер.), 1880-е годы", градостроительные регламенты об ограничении и регулировании нового строительства высотным параметром изменялись в сторону снижения высотного параметра, между тем новая зона регулирования и застройки хозяйственной деятельности ЗР-77 и новые градостроительные регламенты в границах данной зоны наоборот предоставляют возможность увеличения указанного высотного параметра с 12 метров в зоне строгого регулирования застройки и хозяйственной деятельности (четвертого типа) ЗСР-4 и 18 метров в зоне частичного регулирования застройки и хозяйственной деятельности (первого типа) ЗЧР-1 до 31 метра (до конька крыши).

Доводы апелляционных жалоб службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области и общества с ограниченной ответственностью "Монолитстрой-Иркутск" основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права, повторяют позицию заинтересованных лиц в суде первой инстанции, которой дана надлежащая правовая оценка. Оснований не согласиться с такой оценкой Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит.

Обжалуемое решение суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены данного решения суда по доводам апелляционных жалоб службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области и общества с ограниченной ответственностью "Монолитстрой-Иркутск" не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Иркутского областного суда от 6 марта 2017 года оставить без изменения, апелляционные жалобы службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области и общества с ограниченной ответственностью "Монолитстрой-Иркутск" - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Калинина Л.А.