Определение Конституционного Суда РФ от 18 июля 2017 г. N 1738-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы автономной некоммерческой организации "Аналитический Центр Юрия Левады" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 6 статьи 2, пункта 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях", статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений в статью 8 Федерального закона "Об общественных объединениях" и статью 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и статьи 1 Федерального закона "О внесении изменений в статью 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы автономной некоммерческой организации "Аналитический Центр Юрия Левады" к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации автономная некоммерческая организация "Аналитический Центр Юрия Левады" оспаривает конституционность следующих положений Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях":

абзацев второго, третьего, седьмого и восьмого пункта 6 статьи 2, в соответствии с которыми некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она осуществляет деятельность в сфере государственного строительства, защиты основ конституционного строя Российской Федерации, федеративного устройства Российской Федерации, защиты суверенитета и обеспечения территориальной целостности Российской Федерации, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики, социально-экономического и национального развития Российской Федерации, развития политической системы, деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование государственных органов, органов местного самоуправления, на их решения и действия; указанная деятельность осуществляется в следующих формах: распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, мнений о принимаемых государственными органами решениях и проводимой ими политике; формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения опросов общественного мнения и обнародования их результатов или проведения иных социологических исследований;

абзаца третьего пункта 7 статьи 32, согласно которому в случае выявления некоммерческой организации, осуществляющей деятельность в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, которая не подала заявление о включении ее в предусмотренный пунктом 10 статьи 13.1 данного Федерального закона реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, уполномоченный орган включает такую некоммерческую организацию в указанный реестр.

Кроме того, в жалобе оспаривается конституционность статьи 2 Федерального закона от 2 июня 2016 года N 179-ФЗ "О внесении изменений в статью 8 Федерального закона "Об общественных объединениях" и статью 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях", в редакции которой действует пункт 6 статьи 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях", а также статьи 1 Федерального закона от 4 июня 2014 года N 147-ФЗ "О внесении изменений в статью 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях", которой в статью 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" был введен оспариваемый абзац третий пункта 7.

Как следует из представленных материалов, в ходе внеплановой документарной проверки, проведенной в августе 2016 года в отношении автономной некоммерческой организации "Аналитический Центр Юрия Левады" Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по городу Москве, было установлено, что заявитель в период с 1 января 2014 года по 29 июля 2016 года осуществлял, помимо прочего, деятельность, носящую политический характер, и получал финансирование из иностранных источников, находящихся в Великобритании, Норвегии, Швейцарии, Германии, США и Литве (в 2014 году - 160 337 634 рублей, в 2015 году - 162 012 767 рублей).

Распоряжением Министерства юстиции Российской Федерации от 5 сентября 2016 года автономная некоммерческая организация "Аналитический Центр Юрия Левады" была включена в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Данное распоряжение было обжаловано заявителем в суд, который утверждал, что не участвовал в политической деятельности, что Министерством юстиции Российской Федерации придана обратная сила нормам закона, на основании которых заявитель признан некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, поскольку в соответствии с ранее действовавшим определением понятия "политическая деятельность" заявитель такую деятельность не осуществлял, что выводы уполномоченного органа не основаны на документах и сделаны в нарушение требований действующего законодательства, поскольку уполномоченный орган не вправе основывать свои выводы на информации, полученной не в ходе проверки, а иным образом (путем изучения материалов, размещенных в сети "Интернет"), и что был нарушен порядок проведения проверки.

Решением суда общей юрисдикции, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, в удовлетворении требований заявителя отказано.

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения позволяют принимать немотивированное решение о включении некоммерческой организации в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, без учета объема финансирования, полученного организацией от иностранных источников, и связи этого финансирования с деятельностью, относимой к политической деятельности, а также позволяют правоприменительным органам применять данные нормы с обратной силой, распространяя их действие на отношения, возникшие до их введения в действие.

В связи с этим заявитель просит признать оспариваемые законоположения не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19, 21 (часть 1), 29, 30 (части 1 и 4), 54 и 55 (часть 3).

2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.

2.1. В Постановлении от 8 апреля 2014 года N 10-П Конституционный Суд Российской Федерации признал взаимосвязанные положения пункта 6 статьи 2, абзаца второго пункта 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и части шестой статьи 29 Федерального закона "Об общественных объединениях" не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку, выделяя некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента, и устанавливая их обязанность до начала осуществления политической деятельности подать в уполномоченный орган заявление о включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, данные законоположения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования:

направлены на обеспечение прозрачности (открытости) деятельности некоммерческих организаций, получающих денежные средства и иное имущество от иностранных источников и участвующих в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, в целях оказания воздействия - прямого или опосредованного (путем формирования общественного мнения) - на принимаемые государственными органами решения и проводимую ими государственную политику, не предполагают государственного вмешательства в определение предпочтительного содержания и приоритетов такой деятельности и не означают негативную законодательную оценку некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента;

устанавливают уведомительный порядок включения некоммерческих организаций в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, и не препятствуют некоммерческим организациям свободно изыскивать и получать денежные средства и иное имущество как от иностранных, так и от российских источников и использовать их для организации и проведения политической деятельности, в том числе в интересах иностранных источников;

исходят из презумпции законности и добросовестности деятельности некоммерческих организаций и не лишают их права на судебную защиту от необоснованных требований органов юстиции или прокуратуры о подаче заявления о включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, возлагая бремя доказывания необходимости подачи такого заявления на соответствующие государственные органы.

В данном Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что, как вытекает из содержания взаимосвязанных положений пункта 6 статьи 2, абзаца второго пункта 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и части шестой статьи 29 Федерального закона "Об общественных объединениях", некоммерческая организация - для того чтобы быть признанной выполняющей функции иностранного агента - должна:

быть российской некоммерческой организацией, что исключает отнесение к некоммерческим организациям, выполняющим функции иностранного агента, международных и иностранных организаций, включая их представительства (филиалы), открытые на территории Российской Федерации;

получать денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ). При этом ни временные (продолжительность, систематичность, однократность), ни количественные (размер, объем), ни видовые (пожертвования, гранты, премии и т.п.) характеристики получаемых некоммерческой организацией от иностранных источников денежных средств или иного имущества юридического значения не имеют, чем, по существу, блокируется возможность произвольного истолкования и применения указанных законоположений в части, относящейся к условиям получения иностранного финансирования. Вместе с тем важно учитывать, что соответствующие денежные средства и иное имущество должны быть не просто перечислены (направлены в адрес) некоммерческой организации, а приняты ею; если же она отказывается от их получения и возвращает иностранному источнику, тем более когда такие действия предпринимаются до начала участия в политической деятельности, объявление себя некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, не требуется. В противном случае некоммерческие организации были бы поставлены в положение, не согласующееся с презумпцией законности и добросовестности их деятельности и не позволяющее им определять приемлемые источники получаемых денежных средств и иного имущества и самостоятельно решать вопрос об их принятии;

участвовать в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, т.е. независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, участвовать (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях. Их формы могут быть самыми разнообразными: помимо собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования политические акции могут выражаться в предвыборной агитации и агитации по вопросам референдума, в публичных обращениях к органам государственной власти, в распространении, в том числе с использованием современных информационных технологий, своих оценок принимаемых государственными органами решений и проводимой ими политики, а также в других действиях, исчерпывающее законодательное установление перечня которых невозможно. При отнесении тех или иных мероприятий, к организации и проведению которых причастны некоммерческие организации, к политическим акциям, подпадающим под действие указанных законоположений, принципиальное значение должны иметь их направленность на воздействие - непосредственное или путем формирования общественного мнения - на принятие государственными органами решений и проводимую ими государственную политику, а также нацеленность на публичный резонанс и привлечение внимания со стороны государственного аппарата и (или) гражданского общества.

Осуществление же некоммерческой организацией деятельности в таких областях, как наука, культура, искусство, здравоохранение, профилактика и охрана здоровья граждан, социальная поддержка и защита граждан, защита материнства и детства, социальная поддержка инвалидов, пропаганда здорового образа жизни, физическая культура и спорт, защита растительного и животного мира, благотворительность, а также содействие благотворительности и добровольчество, не относится к политической деятельности, занятие которой может служить основанием для признания такой организации выполняющей функции иностранного агента, - даже если она имеет целью воздействие на принимаемые государственными органами решения и проводимую ими государственную политику, но при условии, что эти цели не выходят за пределы (рамки) соответствующей области деятельности.

Руководствуясь приведенной правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, содержащей толкование понятия "политическая деятельность", федеральный законодатель в Федеральном законе от 2 июня 2016 года N 179-ФЗ "О внесении изменений в статью 8 Федерального закона "Об общественных объединениях" и статью 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" уточнил содержащееся в пункте 6 статьи 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" определение понятия "политическая деятельность", более подробно раскрыв его содержание, в частности перечислив формы осуществления политической деятельности, среди которых названы распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, мнений о принимаемых государственными органами решениях и проводимой ими политике и формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения опросов общественного мнения и обнародования их результатов или проведения иных социологических исследований. Иными словами, принятие Федерального закона от 2 июня 2016 года N 179-ФЗ не повлекло, вопреки мнению заявителя, изменения (расширения) содержания понятия "политическая деятельность".

При таких обстоятельствах, а также принимая во внимание, что при разрешении дела заявителя суды руководствовались прежде всего выраженной в Постановлении от 8 апреля 2014 года N 10-П правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации о содержании понятия "политическая деятельность", нет оснований полагать, что при разрешении конкретного дела заявителя его правовое положение было ухудшено вследствие придания обратной силы оспариваемым нормам пункта 6 статьи 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и статьи 2 Федерального закона от 2 июня 2016 года N 179-ФЗ.

Следовательно, оспариваемые положения статьи 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и статьи 2 Федерального закона от 2 июня 2016 года N 179-ФЗ не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя в указанном им аспекте в его конкретном деле.

2.2. В Постановлении от 8 апреля 2014 года N 10-П Конституционный Суд Российской Федерации применительно к нормам абзаца второго пункта 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и части шестой статьи 29 Федерального закона "Об общественных объединениях" указал, что само по себе получение некоммерческой организацией финансирования от иностранных источников и наличие у нее потенциальной возможности заниматься политической деятельностью на территории Российской Федерации не являются основанием для признания ее выполняющей функции иностранного агента; обязанность официально принять на себя соответствующий статус посредством направления в уполномоченный орган заявления о своем включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, возникает у некоммерческой организации только тогда, когда она действительно намерена после получения денежных средств или иного имущества от иностранных источников принимать участие в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации; при этом в силу презумпции законности и добросовестности деятельности некоммерческих организаций данная обязанность должна реализовываться в уведомительном порядке - исходя из самостоятельной оценки некоммерческой организацией собственных намерений - до начала осуществления политической деятельности.

Федеральным законом от 4 июня 2014 года N 147-ФЗ пункт 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" был дополнен абзацами третьим и четвертым, предусматривающими включение некоммерческой организации в соответствующий реестр в случае выявления ее деятельности в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, а также возможность обжалования в суд решения о включении такой некоммерческой организации в указанный реестр. Такое правовое регулирование полностью согласуется с изложенной правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку включение некоммерческой организации в указанный реестр по решению уполномоченного органа допускается только в связи с установлением фактов осуществления организацией политической деятельности, а не в связи с наличием у нее потенциальной возможности осуществлять такую деятельность.

При этом оспариваемое положение абзаца третьего пункта 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" не может рассматриваться как допускающее произвольное и немотивированное принятие уполномоченным органом решения о включении некоммерческой организации в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, поскольку во взаимосвязи с положениями пунктов 4.1-5 той же статьи, а также принятым на основании данных норм Положением о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2012 года N 705) предполагает принятие такого решения только на основании результатов мероприятий федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций, зафиксированных в установленном порядке.

Таким образом, абзац третий пункта 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и статья 1 Федерального закона от 4 июня 2014 года N 147-ФЗ также не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя в указанном им аспекте в его конкретном деле.

Что касается довода заявителя о том, что оспариваемые положения статей 2 и 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" позволяют признавать некоммерческую организацию выполняющей функции иностранного агента без учета объема финансирования, полученного организацией от иностранных источников, и связи этого финансирования с деятельностью, относимой к политической деятельности, а также содержащихся в материалах жалобы сведениях об объеме финансирования заявителя из иностранных источников за 2016 год, то из представленных судебных постановлений не следует, что заявитель ссылался на эти обстоятельства в ходе рассмотрения его дела судами. Соответственно, они не были предметом исследования и оценки судов, рассматривавших конкретное дело заявителя, т.е. в данном аспекте применение судами в деле заявителя оспариваемых законоположений не подтверждается. Кроме того, установление и исследование фактических обстоятельств конкретного дела не входит в полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, как они определены статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы автономной некоммерческой организации "Аналитический Центр Юрия Левады", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин