Методические рекомендации по подготовке стратегий развития отраслей экономики (разработаны Министерством экономического развития РФ) (по состоянию на 30 июня 2017 г.)

Методические рекомендации
по подготовке стратегий развития отраслей экономики

1. Общие положения

1.1. Стратегия развития отрасли экономики - объединение усилий государства и бизнеса, направленных на создание продуктов/услуг с принципиально новыми характеристиками.

Отрасль экономики - совокупность предприятий, характеризующаяся общностью выпускаемых продуктов/услуг.

Продуктовые границы - это круг товаров, относящихся к одному товарному рынку (способность товаров заменять друг друга в потреблении).

Главными задачами разработки стратегий развития отраслей экономики являются:

обеспечение наиболее эффективного решения структурных проблем российской экономики, препятствующих ускорению социально-экономического развития;

обеспечение системного решения проблем развития "человеческого капитала" и повышения благосостояния российских граждан;

обеспечение повышения конкурентоспособности отечественных отраслей экономики и экономики Российской Федерации в целом;

обеспечение реализации приоритетных направлений развития техники и технологий производства, развития научно-технологического потенциала экономики Российской Федерации;

усиление системности мероприятий, планируемых федеральными органами исполнительной власти, и их нацеленности на решение приоритетных задач развития отраслей экономики, определенных Правительством Российской Федерации;

повышение ответственности руководителей федеральных органов исполнительной власти за решение приоритетных проблем;

создание благоприятных условий для участия представителей предпринимательского сообщества, структур гражданского общества, органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в решении наиболее важных проблем социально-экономического развития России.

1.2. Стратегии развития отраслей экономики разрабатываются в том случае, если удовлетворяют одному из следующих критериев:

- доходы федерального бюджета от рассматриваемой отрасли занимают/будут занимать в перспективе более 1% общего объема доходов;

- вклад отрасли в ВВП в перспективе более 1%;

- отрасль обеспечивает решение задач технологического развития;

- отрасль обеспечивает выпуск продукции, направленной на поддержание безопасности и обороноспособности России;

отрасль в процессе изменений макроэкономической ситуаций приобрела межотраслевой характер и показатели этой отрасли оказывают существенное влияние на развитие смежных отраслей экономики.

1.3. Стратегии развития отраслей экономики являются отраслевыми документами стратегического планирования, которые, в свою очередь являются частью общей системы документов стратегического планирования в Российской Федерации.

Стратегии развития отраслей экономики, как отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации являются документами, определяющими развитие определенной сферы или отрасли экономики, а также могут быть основой для разработки государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации, схем территориального планирования Российской Федерации, а также плановых и программно-целевых документов государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием (статья 19 Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации").

1.4. Разработку Стратегии развития отрасли экономики рекомендуется осуществлять в следующей последовательности:

- анализ текущего состояния отрасли экономики;

- анализ действующих мер государственной политики в отрасли экономики, оценка их влияния на финансово-экономическое состояние отрасли;

- определение целей и задач, стоящих перед отраслью в долгосрочной перспективе;

- определение ежегодных значений ключевых показателей, которых должна достигнуть отрасль к окончанию срока действия стратегии развития;

- определение направлений и сценариев развития отрасли экономики, с учетом способов решения проблем и ограничений устойчивого развития, выявленных в ходе анализа состояния отрасли;

- определение перечня конкретных мероприятий для решения проблем и минимизации ограничений устойчивого развития отраслей экономики на долгосрочную перспективу, а также достижения соответствующих значений показателей развития отрасли;

- оценка необходимых объемов ресурсного обеспечения реализации мероприятий стратегии развития отрасли.

1.5. Структура описания Стратегии развития отрасли должна соответствовать этапам ее разработки.

2. Анализ текущего состояния отрасли экономики

2.1. В рамках подготовки стратегии развития отрасли экономики особое внимание следует уделить анализу текущего социально-экономического состояния отрасли, с учетом оценки влияния реализации действующей стратегии ее развития (при наличии), а также стратегий смежных отраслей экономики, которые оказывают значительное влияние на описываемую отрасль.

Анализ текущего состояния отрасли необходимо проводить с учетом ретроспективы 5-10 лет в целях выявления структурных изменений и сдвигов, проблем и ограничений устойчивого развития, наблюдаемых в отрасли.

2.2. При проведении анализа текущего состояния отрасли необходимо выделить следующие аспекты:

- оценка конкурентоспособности российских компаний на внутреннем и внешнем рынках, с учетом оценки потенциала импортозамещения (в тех отраслях, где это необходимо), наращивания доли на внешних рынках;

- описание финансово-экономического состояния предприятий отрасли, с учетом описания инвестиционной активности;

- анализ налоговой нагрузки на предприятия отрасли (доля налоговых отчислений в себестоимости продукции);

- оценка влияния макроэкономических показателей на показатели отрасли;

- оценка зависимости отрасли от мировых экономико-политических процессов;

- оценка изменения вклада показателей отрасли в основные социально-экономические показатели Российской Федерации;

- оценка эффекта реализации мер и механизмов государственного регулирования отрасли, а также оценка влияния мер и механизмов государственного регулирования отраслей, которые оказали влияние на описываемую отрасль;

- анализ положения описываемой отрасли экономики на мировом рынке, возможности повышения конкурентоспособности выпускаемых продуктов/услуг на внешнем рынке;

- анализ зависимости внутреннего рынка от продуктов/услуг импортного производства, возможности и потенциал импортозамещения.

3. Определение целей и задач

3.1. Для определения целей и постановки задач для начала необходимо определить круг возможностей, ограничений реализации этих возможностей и наличие системной проблемы в отрасли для создания продуктов/услуг с принципиально новыми свойствами.

Под системной проблемой понимается одно из ограничений социально-экономического развития, как правило, структурного характера, препятствующих расширению номенклатуры продуктов/услуг, выпускаемых отраслью, в сторону создания продуктов/услуг с принципиально новыми характеристиками.

3.2. Корректность постановки системной проблемы предполагает:

а) формулирование проблемы в терминах системного противоречия (структурной диспропорции) в российской экономике, снижающего ее эффективность и конкурентоспособность, динамику и устойчивость социально-экономического развития;

б) состояние проблемы, ее воздействие на социально-экономические процессы;

в) объективные и субъективные причины (факторы) появления проблемы;

г) вероятные последствия непринятия мер по устранению проблемы (инерционный прогноз).

3.3. При определении инновационного направления развития отрасли, ориентированного на выпуск продуктов/услуг с принципиально новыми характеристиками, требуется обосновать:

а) необходимость участия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в решении данной проблемы с учетом разграничения полномочий между уровнями власти;

б) соответствие направления приоритетам деятельности Правительства Российской Федерации;

в) соответствие направления приоритетам, определенным стратегией социально-экономического развития Российской Федерации;

г) соответствие направления приоритетам, определенным стратегией национальной безопасности Российской Федерации;

д) соответствие направления приоритетам, определенным стратегией научно-технологического развития Российской Федерации;

е) соответствие направления приоритетам, определенным стратегией пространственного развития Российской Федерации.

3.4. Направления развития отрасли должны быть увязаны со стратегиями развития крупных компаний отрасли ввиду того, что именно результаты деятельности этих компаний являются ключевыми показателями отрасли и, как следствие, ведут за собой достижение либо не достижение поставленных целевых значений стратегии.

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

3.4.  Необходимо дать развернутую характеристику ожидаемого результата реализации Стратегии развития отрасли, описываемого в терминах постановки системной проблемы. Такая характеристика должна включать оценку:

а) изменения состояния проблемной области, а также положительные и отрицательные внешние эффекты в сопряженных (смежных) областях;

б) эффекта от решения данной проблемы в точки зрения поставленных общенациональных задач в основных стратегических документах Российской Федерации;

в) распределения выгод от решения проблемы между бенефициарами (выгодоприобретателями).

3.5. Необходимо определить критерии решения системной проблемы. Эти критерии должны быть сформулированы в терминах результатов (а не затрат) с измеримыми показателями.

По каждому критерию необходимо определить 3-4 целевых индикатора-показателя, отражающих степень решения данной проблемы по выбранному критерию. По каждому из индикаторов должно быть приведено целевое значение, достижение которого означает приемлемый уровень решения проблемы.

При определении целевых значений индикаторов рекомендуется использовать данные, полученные на основе международных сопоставлений и показателей долгосрочного прогноза социально-экономического развития отраслей Российской Федерации.

Значения целевых индикаторов по каждому из показателей должны быть представлены в нескольких вариантах, которые должны опираться на макроэкономические показатели долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российский Федерации.

Значения целевых индикаторов по каждому из показателей рекомендуется свести в таблицу по форме согласно приложению 1.

Необходимо оценить ожидаемые результаты реализации стратегии с точки зрения укрепления стратегической конкурентной позиции российской экономики.

3.6. Под стратегической конкурентной позицией понимается положение российской экономики по отношению к ведущим странам в глобальном экономическом пространстве, задаваемое следующими факторами:

а) уровень инновационного и технологического развития;

б) уровень производительности труда;

в) состояние и условия развития социальной среды и социальной инфраструктуры;

г) обеспеченность экономики природными ресурсами, условия их воспроизводства;

д) развитие производственной и финансовой инфраструктуры;

е) институциональные условия, эффективность государственного администрирования и корпоративного управления;

ж) макроэкономические условия развития, устойчивость и предсказуемость макроэкономических параметров.

4. Определение направлений решения системной проблемы

4.1. Направление решения проблемы - принципиальный способ (концепция) решения данной системной проблемы, определяющий перечень и порядок реализации задач, рамочный объем ресурсов, состав участников реализации стратегии.

4.2. Направление решения проблемы должно быть представлено в нескольких вариантах, которые должны основываться на социально-экономических показателях развития экономики Российской Федерации на долгосрочный период.

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

4.2 Выбор конкретного направления (способа) решения системной проблемы рекомендуется осуществлять в следующей последовательности:

а) определение всех альтернативных способов решения данной проблемы;

б) анализ ограничений и сопутствующих благоприятных факторов, возникающих в рамках каждого из способов решения проблемы. Предварительная оценка объема ресурсов, необходимых для решения проблемы данным способом с разбивкой на предполагаемые объемы бюджетного и внебюджетного финансирования;

в) анализ внешних эффектов и факторов, способных оказать значительное влияние на реализацию выбранного направления;

г) определение бенефициаров и потенциальных участников реализации стратегий;

д) оценка возможных источников финансовых ресурсов;

е) определение оптимального способа решения системной проблемы из числа проанализированных;

ж) оценка рисков не реализации выбранного способа решения системной проблемы.

4.3. По каждому из направлений необходимо предварительно оценить объем ресурсов и изменений в нормативной правовой базе, требуемых для достижения ожидаемого результата. Оценка ресурсов должна быть увязана с анализом ограничений. Кроме того, должны быть оценены примерные сроки достижения ожидаемого результата.

4.4. В рамках каждого из направлений должен быть проведен анализ имеющихся или прогнозируемых (потенциальных) благоприятных факторов, содействующих решению проблемы данным способом. Такими факторами, в частности, могут быть:

позитивные тенденции, в частности, расширение рынков соответствующих видов продукции;

имеющиеся заделы, в том числе, конкурентные позиции на рынках, накопленный ресурсный, кадровый и производственно-технологический потенциал;

наличие организационных условий для решения проблемы данным способом;

действующая нормативная правовая база;

наличие бенефициаров, способных содействовать решению проблемы.

4.5. При анализе внешних эффектов и факторов особое внимание рекомендуется обратить на:

социальные последствия реализации данного направления решения проблемы, в частности, создание новых высокопроизводительных рабочих мест, повышение квалификации кадров и повышение производительности труда на действующих производствах;

укрепление безопасности и повышение обороноспособности страны;

экологические последствия реализации данного направления;

социально-экономическое развитие регионов;

создание новых научно-технологических заделов, внедрение и распространение новых технологий;

развитие новых прогрессивных форм государственного и корпоративного управления, повышение качества менеджмента;

продвижение продуктов/услуг российского производства на внешние рынки.

При описании внешних эффектов, по возможности, должны быть приведены количественные оценки.

4.6. Определение бенефициаров и потенциальных участников реализации стратегии является важнейшим элементом анализа направлений решения проблемы.

Необходимо определить степень заинтересованности и потенциальные формы участия в решении проблемы данным способом следующих субъектов: представителей предпринимательского сообщества; структур гражданского общества; субъектов Российской Федерации; муниципальных образований; иностранных государств, компаний и организаций, представителей научного сообщества.

4.7. Выбор оптимального направления решения системной проблемы должен осуществляться исходя из:

а) действующей нормативной правовой базы, масштабов ее необходимых изменений;

б) затрат ресурсов и эффективности достижения ожидаемого результата, с учетом положительных и отрицательных экстерналий;

в) имеющихся финансовых, организационных, кадровых и иных ограничений;

г) наличия сопутствующих благоприятных факторов, в частности, привлечения дополнительных финансовых ресурсов;

д) возможности расширения числа участников реализации стратегии и ее отдельных программ, заинтересованности предпринимательского сообщества, структур гражданского общества, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в выбранном способе решения системной проблемы.

5. Определение и оценка рисков реализации направлений решения системной проблемы

5.1. Оценка рисков производится в следующей последовательности:

а) идентификация рисков по источникам возникновения и характеру влияния на решение проблемы данным способом;

б) качественная и количественная, оценка рисков;

в) выбор принципиальных способов реагирования на возникновение рисков и методов их минимизации.

5.2. По источникам возникновения риски подразделяются на следующие группы:

а) макроэкономические риски, связанные с неблагоприятными изменениями общих параметров экономического развития. При этом, рекомендуется исходить из показателей консервативного варианта Сценарных условий и Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;

б) социальные риски, связанные с возможными негативными социальными последствиями тех или иных мероприятий, что может повлечь за собой коррекцию или остановку реализации стратегии;

в) операционные риски, связанные с несовершенством принятых процедур, технической и нормативной правовой поддержки, подготовки персонала, а также внешних внеэкономических факторов.

5.3. По характеру влияния на решение проблемы риски подразделяются на следующие группы:

а) срыв реализации стратегии: ожидаемый результат не получен;

б) неполное достижение целей: не обеспечен выход на целевые индикаторы, либо возникли дополнительные факторы, частично обесценивающие выход на эти параметры;

в) превышение сроков достижения ожидаемого результата;

г) превышение стоимости достижения ожидаемого результата.

5.4. В рамках качественной оценки риски предварительно сортируются по их важности. Выделяются те из них, которые требуют реагирования уже на ранних стадиях реализации Стратегии. Далее, оцениваются:

вероятности реализации конкретных рисков;

степень воздействия рисков на достижение ожидаемого результата.

Определяются риски, требующие особого внимания по соотношению "вероятность реализации риска - возможные потери".

Определяются возможные при реализации рисков сроки окончания Стратегии и объем дополнительных затрат ресурсов.

5.5. Выбор способа реагирования на отдельные виды рисков:

а) определяется характер реагирования на реализацию важнейших рисков;

б) определяются индикаторы наступления, либо непосредственной угрозы наступления, рисковой ситуации;

в) оценивается необходимый объем дополнительных ресурсов для компенсации последствий от реализации рисков.

6. Определение последовательности решения задач, этапы и сроки реализации стратегии

6.1. В рамках выбранного направления (способа) решения проблемы необходимо четко определить последовательность задач, реализация которых обеспечивает получение ожидаемого результата.

Каждая из задач должна быть сформулирована в операциональной форме как постановка конкретной цели, которую необходимо достичь к определенному моменту времени.

6.2. При постановке задач необходимо обеспечить возможность верификации их решения. Для этого по каждой задаче должны быть приведены количественные целевые показатели и (или) качественные критерии ее решения.

Целевые показатели решения отдельных задач должны быть увязаны с общими индикаторами решения системной проблемы.

6.3. Необходимо обосновать адекватность и достаточность комплекса задач для решения системной проблемы.

6.4. Требуется обосновать предлагаемую последовательность решения задач, в том числе, по срокам реализации Стратегии. При этом рекомендуется руководствоваться следующими принципами:

а) взаимоувязанность задач: решения предшествующих задач должны создавать основу для последующих действий, а одновременно решаемые задачи должны усиливать эффект друг друга;

б) концентрация усилий: по мере реализации Стратегии круг решаемых задач должен сужаться, их цели должны максимально приближаться к ожидаемому результату;

в) экономия ресурсов: в предварительном порядке необходимо создавать условия для максимально эффективного использования ресурсов на последующих этапах. Желательно также обеспечить возможность использовать на последующих этапах реализации Стратегии ресурсы, созданные на предыдущих этапах;

г) расширение круга участников: создание на ранних фазах условий, позволяющих впоследствии максимально расширить число участников реализации Стратегии (бенефициаров).

6.5. Для обеспечения согласованности задач рекомендуется разработка сетевого плана-графика решения задач по форме согласно Приложению 2.

6.6 На основе последовательности решения задач определяются этапы реализации Стратегии. По каждому из этапов необходимо:

определить промежуточные результаты, привести количественные значения соответствующих показателей;

определить перечень завершенных и незавершенных задач.

7. Определение перечня мероприятий для решения задач Стратегии

7.1. Решение задач Стратегии может обеспечиваться в рамках государственных программ Российской Федерации и (или) мероприятий непрограммного характера.

7.2. Под мероприятиями понимаются изменения экономических институтов (нормативной правовой базы, регуляторов, организационных структур) и системы ресурсного обеспечения (научные исследования, подготовка кадров и др.), создающее условия для эффективной реализации системы мероприятий Стратегии развития отрасли.

7.3. Комплекс мероприятий должен быть расписан по этапам реализации Стратегии развития отрасли

При этом, должны быть обеспечены:

а) полнота и эффективность комплекса мероприятий;

б) соответствие мероприятий общим принципам разработки последовательности решаемых задач.

7.4. Система мероприятий, планируемых на первом этапе реализации Стратегии, должна быть приведена в Плане мероприятий, развертывающий (конкретизирующий) сетевой план-график решения задач.

В нем должны быть отражены, с разбивкой по годам и решаемым задачам:

а) содержание мероприятия;

б) наименование решаемой задачи;

в) наименование государственной программы Российской Федерации (при наличии);

г) индикаторы, характеризующие реализацию мероприятия и их целевые значения (на вариативной основе);

д) предполагаемый объем затрат ресурсов;

е) ответственный исполнитель.

Рекомендуемая форма Плана мероприятий приведена в Приложении 3.

8. Определение способов финансирования Стратегии

8.1. Финансирование Стратегий развития отраслей осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, средств муниципальных образований, внебюджетных источников.

8.2. К внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования Стратегий развития отраслей, относятся:

взносы участников реализации Стратегий;

целевые отчисления предприятий, заинтересованных в осуществлении стратегии;

кредиты банков;

средства общественных организаций;

средства институтов развития;

облигационные займы (в том числе средства инфраструктурных облигаций);

средства зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации стратегии или ее отдельных мероприятий;

и другие поступления.

Иностранные инвесторы могут финансировать Стратегии на основе долевого участия. Привлечение иностранного капитала к их реализации осуществляется в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях.

Источником финансирования Стратегий могут являться инвестиционные и конверсионные кредиты.

8.3. При разработке Стратегии развития необходимо обосновать общую потребность в ресурсах для реализации всех ее мероприятий (включая обеспечивающие), с учетом прогнозируемого уровня инфляции, изменения обменного курса рубля к доллару и другим валютам, а также иных факторов.

Обоснованность структуры источников финансирования достигается за счет росписи объемов финансирования по отдельным источникам (средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, средств муниципальных образований, внебюджетные источники по отдельным видам).

По каждому виду источников финансирования, включая внебюджетные средства, должны быть представлены обоснования, подтверждающие их ожидаемый объем. К таким обоснованиям могут относиться: соглашения о намерениях с субъектами Российской Федерации; соглашения о намерениях с российскими и иностранными компаниями и другие.

8.4. Потребность в финансировании мероприятий Стратегии и источники финансирования отражается в Финансовом плане стратегии. Финансовый план должен строго соответствовать плану мероприятий (по отдельным этапам), объему и структуре источников финансирования.

8.5. Необходимо отразить механизм управления финансовыми ресурсами Стратегии. В частности, в целях управления финансовыми ресурсами, выделяемыми для финансирования Стратегии, могут создаваться специальные фонды. Источниками средств, направляемых в эти фонды, являются: прибыль, остающаяся в распоряжении предприятий и организаций, средства бюджетов субъектов Российской Федерации, средства внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти и другие.

9. Мониторинг и контроль реализации Стратегии

9.1. Контроль реализации Стратегии осуществляется на основании Сетевого плана-графика решения задач и Плана мероприятий. Контроль осуществляется Правительством Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации, другими федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией.

9.2 При разработке Стратегии определяются меры по контролю и мониторингу исполнения ее мероприятий, включая определение показателей мониторинга, периодичность мониторинга, методики сбора информации и т.д.

9.3 Разработчик Стратегии на основании официальной статистической отчетности организует ведение ежегодный (в срок до 1 июля года, следующего за отчетным) мониторинг ее реализации. Разработчик стратегии представляет в Министерство экономического развития Российской Федерации доклад о ходе реализации стратегии развития отрасли в отчетном году.

Министерство экономического развития Российской Федерации на основании материалов, представленных федеральными органами исполнительной власти, ответственными за разработку и реализацию стратегии развития отрасли готовит и представляет в Правительство Российской Федерации сводный доклад о ходе реализации стратегий развития отраслей экономики, содержащий в себе экспертную оценку хода реализации отдельных мероприятий Стратегий. При этом обращается внимание на достижение конечных результатов, выполнение сроков реализации мероприятий, целевое и эффективное использование выделенных средств, привлечение средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования.

По результатам экспертной оценки подготавливаются предложения для включение в итоговый доклад в Правительство Российской Федерации о целесообразности продолжения работ и финансирования мероприятий стратегии или об их прекращении ввиду нецелесообразности.