Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 сентября 2017 г. N 9-АПГ17-17 Решение суда первой инстанции об отказе в признании не действующим со дня принятия постановления Правительства Нижегородской области от 21 января 2010 г. N 25 "Об утверждении границ территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального значения - Владимирской церкви в г. Арзамасе, его охранной зоны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в утвержденных границах" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 сентября 2017 г. N 9-АПГ17-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Агни 2014" о признании не действующим со дня принятия постановления Правительства Нижегородской области от 21 января 2010 года N 25 "Об утверждении границ территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального значения - Владимирской церкви в г. Арзамасе, его охранной зоны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в утвержденных границах" по апелляционной жалобе Общества с ограниченной ответственностью "Агни 2014" на решение Нижегородского областного суда от 5 мая 2017 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Общества с ограниченной ответственностью "Агни 2014".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Общества с ограниченной ответственностью "Агни 2014" - Шульц Е.М., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения на апелляционную жалобу представителя Правительства Нижегородской области Сивковой М.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда законным и обоснованным, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

постановлением Правительства Нижегородской области от 21 января 2010 года N 25 утверждены границы территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального значения -

Владимирской церкви в г. Арзамасе и его охранной зоны согласно приложению 1 и утверждены режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального значения - Владимирской церкви в г. Арзамасе и его охранной зоны согласно приложениям 2, 3.

Общество с ограниченной ответственностью "Агни 2014" (далее - ООО "Агни 2014"), являющееся собственником нежилого здания площадью 973,8 кв.м, расположенного по адресу: г. Арзамас, ул. Урицкого, д. 16 в границах охранной зоны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального значения - Владимирской церкви в г. Арзамасе, обратилось в суд с административным иском о признании не действующим со дня принятия постановления Правительства Нижегородской области от 21 января 2010 года N 25 "Об утверждении границ территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального значения - Владимирской церкви в г. Арзамасе, его охранной зоны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в утвержденных границах", ссылаясь на нарушение оспариваемым постановлением его прав, ограничение хозяйственной деятельности и на несоблюдение Правительством Нижегородской области установленного порядка и процедуры принятия нормативного правового акта.

Административный истец указывал на несоблюдение Правительством Нижегородской области требований статьи 17 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"; пунктов 6, 7, 8, 13, 15, 16, 17 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315; статьи 10 Закона Нижегородской области от 3 июля 2007 года N 86-З "Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Нижегородской области".

Административный истец полагал, что отсутствовали правовые основания для включения принадлежащего ему нежилого здания в охранную зону объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального значения - Владимирской церкви в г. Арзамасе, поскольку при формировании охранной зоны указанного объекта культурного наследия государственная историко-культурная экспертиза в соответствии с законами и подзаконными актами СССР и Российской Федерации не проводилась, что свидетельствует о нарушении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта.

В ходе рассмотрения дела административный истец дополнил основания иска, указав, что в нарушение положений пункта 4 статьи 63 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", статьи 34 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры" согласование зон охраны вышеназванного объекта культурного наследия с Министерством культуры РСФСР и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры не осуществлялось.

Представитель административного ответчика Правительства Нижегородской области Сивкова М.В. возражала против удовлетворения административного искового заявления, указала на то, что проведение государственной историко-культурной экспертизы не требовалось, как не требовалось и согласование с Министерством культуры РСФСР и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры, поскольку объект культурного наследия является региональным.

Представитель заинтересованного лица - Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области Лебедев М.А. с административными исковыми требованиями не согласился, поддержал доводы возражений административного ответчика.

Решением Нижегородского областного суда от 5 мая 2017 года в удовлетворении административного иска ООО "Агни 2014" отказано.

ООО "Агни 2014" подана апелляционная жалоба, в которой содержится просьба об отмене решений суда первой инстанции и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявления, со ссылкой на несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором, участвующим в деле представлены возражения.

Представители управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области, Министерства культуры Российской Федерации о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда.

Отказывая в удовлетворении требований ООО "Агни 2014", суд, проанализировав федеральное и региональное законодательство, действовавшее на момент принятия оспариваемого акта, пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Судебная коллегия находит вывод суда правильным, поскольку он основывается на нормах материального права, сделан в соответствии с требованиями процессуального законодательства.

Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия.

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ).

Согласно преамбуле Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.

Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Памятники истории и культуры в силу статей 3 и 4 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ относятся к объектам культурного наследия и подразделяются на следующие категории историко-культурного значения: объекты культурного наследия федерального значения, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации; объекты культурного наследия регионального значения, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации; объекты культурного наследия местного (муниципального) значения, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования.

В соответствии с подпунктами 3 и 4 статьи 9.2 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации; государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения.

На момент принятия оспариваемого постановления действовал Закон Нижегородской области от 3 июля 2007 года N 86-З "Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Нижегородской области" (далее - Закон Нижегородской области от 3 июля 2007 г. N 86-З), регулирующий отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Нижегородской области, и выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Нижегородской области.

Согласно пунктам 2, 5 части 1 статьи 6 указанного Закона Нижегородской области от 3 июля 2007 г. N 86-З (в редакции, действовавшей на момент издания оспариваемого постановления) к полномочиям Правительства Нижегородской области в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: участие в осуществлении государственного контроля за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; утверждение границы и режима использования территории объекта культурного наследия, градостроительных регламентов в границе данной территории; обеспечение разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия, утверждение границ зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон в соответствии с проектом зон охраны объекта культурного наследия, согласованным в соответствии с действующим законодательством.

Правительство области непосредственно или через государственный орган охраны объектов культурного наследия области осуществляет полномочия по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия, а также государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в пределах полномочий Нижегородской области (часть 2 статьи 6 указанного Закона Нижегородской области).

В соответствии с частью 1 статьи 38 Устава Нижегородской области Правительство Нижегородской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти области, руководит работой органов исполнительной власти области и контролирует их деятельность.

Как следует из положений статьи 5, части 1 статьи 6 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 года N 8-З "О нормативных актах Нижегородской области", нормативные правовые акты Правительства области входят в единую, целостную и дифференцированную нормативную правовую систему (законодательство области), и принимаются в форме постановлений.

Аналогичные положения закреплены в статье 32 Закона Нижегородской области от 3 октября 2007 года N 129-З "О Правительстве Нижегородской области".

Как установлено судом первой инстанции, оспариваемое постановление в соответствии с требованиями законодательства размещено на официальном сайте Правительства Нижегородской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и в газете "Нижегородские новости", N 13 (1135), 6 февраля 2010 года.

Таким образом, оспариваемое постановление издано уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением установленной формы, в которой данный орган вправе принимать нормативные правовые акты, с соблюдением правил официального опубликования и введения нормативных правовых актов в действие.

Разрешая дело по существу, суд установил, что решением Горьковского облисполкома от 3 ноября 1983 года N 559 "О мерах по дальнейшему улучшению охраны и использования памятников истории и культуры области" "Церковь Владимирская", расположенная по адресу: Нижегородская область, г. Арзамас, ул. Ленина, д. 17а, была включена в Список памятников археологии, подлежащих государственной охране как памятники местного значения в качестве объекта культурного наследия регионального значения.

Согласно Перечню исторических поселений, утвержденному приказом Министерства культуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 июля 2010 года N 418/339, г. Арзамас отнесен к историческим поселениям.

ООО "Агни 2014" принадлежит на праве собственности объект недвижимости - нежилое здание, площадью 973,8 кв.м, количество этажей: 3, в том числе подземных: 1, расположенное по адресу: Нижегородская область, г. Арзамас, ул. Урицкого, д. 16, который расположен в границах охранной зоны объекта культурного наследия регионального значения "Церковь Владимирская" в г. Арзамасе.

Как следует из содержания оспариваемого постановления, им утверждены границы объекта культурного наследия регионального значения - Владимирской церкви в городе Арзамасе и его охранной зоны. Кроме того, данным актом утверждены режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах территории указанного объекта культурного наследия.

Ссылаясь на статьи 33, 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ, пункты 3, 6, 13, 14, 17 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315, статью 17 Закона Нижегородской области от 3 июля 2007 г. N 86-З, Положение о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569, Положение о порядке аттестации экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы, утвержденное приказом Минкультуры России от 26 августа 2010 г. N 563, суд сделал вывод о том, что процедура установления границ территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального значения - Владимирской церкви в г. Арзамасе, его охранной зоны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в утвержденных границах, была соблюдена, указав, что границы зон охраны объекта культурного наследия регионального значения утверждены соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации на основании научно-проектной документации, разработанной по заказу Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области, ООО "Научно-исследовательское предприятие "Этнос", с учетом мнения органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которого находится объект, при этом исходил из того, что отсутствие историко-культурной экспертизы указанного проекта не свидетельствует о несоблюдении установленной процедуры.

При этом суд правомерно обосновал свой вывод тем, что согласно пунктам 1, 4 статьи 63 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ, впредь до вступления в силу утвержденных Правительством Российской Федерации нормативных актов, издание которых отнесено настоящим Федеральным законом к полномочиям Правительства Российской Федерации, но не позднее 31 декабря 2010 года сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры Российской Федерации, установленные Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 (СП СССР, 1982, N 26, ст. 133) и применяемым постольку, поскольку указанные правила не противоречат настоящему Федеральному закону.

Впредь до начала проведения историко-культурной экспертизы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, но не позднее 31 декабря 2010 года сохраняются порядок согласования градостроительной и проектной документации и порядок согласования и выдачи разрешений на проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, установленные статьями 31, 34, 35, 40, 42 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры".

В соответствии с пунктом 3 статьи 31 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ порядок проведения историко-культурной экспертизы объектов экспертизы, указанных в статье 30 настоящего Федерального закона, требования к определению физических и юридических лиц, которые могут привлекаться в качестве экспертов, перечень представляемых экспертам документов, порядок их рассмотрения, порядок проведения иных исследований в рамках данной экспертизы устанавливаются Правительством Российской Федерации.

На момент принятия оспариваемого акта указанное полномочие Правительством Российской Федерации не было реализовано, тогда как Постановление Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 не предусматривало необходимости проведения государственной историко-культурной экспертизы в отношении зданий, объективно имеющих признаки памятника истории.

Таким образом, отсутствие историко-культурной экспертизы на памятник культуры не свидетельствует о несоблюдении процедуры отнесения объекта к памятникам истории регионального значения.

С учетом изложенного, вывод суда первой инстанции о том, что проект зон охраны объектов культурного наследия выполнен в соответствии с действующим на момент принятия оспариваемого постановления Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315, с соблюдением установленной процедуры, Судебная коллегия считает правильным.

Судом также правомерно был отклонен довод административного истца о необходимости согласования проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального значения с Министерством культуры РСФСР и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры.

В соответствии с пунктом 3 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ в редакции, действовавшей на момента издания оспариваемого постановления, границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.

Согласно пунктам 16, 17 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315, с Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия согласовываются только проекты зон охраны объекта культурного наследия федерального значения. Проекты зон охраны объекта культурного наследия регионального значения утверждаются в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен данный объект культурного наследия.

Применяя системное толкование указанных норм с положениями подпунктов 3 и 4 статьи 9.2 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ, Судебная коллегия считает правильным вывод суда о том, что утверждение постановлением Правительства Нижегородской области от 21 января 2010 г. N 25 границ территории объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) регионального значения - Владимирской церкви в г. Арзамасе и его охранной зоны, режимов использования земель и градостроительных регламентов, осуществлено в соответствии с предоставленными Правительству Нижегородской области полномочиями, и согласование с федеральным органом охраны объектов культурного наследия не требовалось.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы аналогичны доводам административного истца, заявлявшимся в суде первой инстанции, которым суд дал надлежащую правовую оценку, оснований не согласиться с которой у Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не имеется.

Поскольку нарушений норм материального и процессуального права при рассмотрении настоящего дела не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Нижегородского областного суда от 5 мая 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Общества с ограниченной ответственностью "Агни 2014" - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.