Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 сентября 2017 г. N 56-АПГ17-13 Решение суда о признании частично не действующими генерального плана Владивостокского городского округа, утв. решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119, и Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утв. решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. N 462, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 сентября 2017 г. N 56-АПГ17-13

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Меркулова В.П.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Сметаниной Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению ООО "Родник" о признании не действующими в части генерального плана Владивостокского городского округа, утвержденного решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119 (в редакции решения Думы города Владивостока от 31 января 2012 г. N 792), и Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. N 462,

по апелляционным жалобам Думы города Владивостока, администрации города Владивостока и управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока на решение Приморского краевого суда от 27 апреля 2017 г., которым административное исковое заявление частично удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Думы города Владивостока от 15 сентября 2008 г. N 119 (далее - решение N 119) утвержден генеральный план Владивостокского городского округа, который с учетом изменений и дополнений, внесенных решением Думы города Владивостока от 31 января 2012 г. N 792 (далее - решение N 792), включает в себя положение о территориальном планировании, а также картографический материал. Решением Думы города Владивостока от 7 апреля 2010 г. N 462 на территории Владивостокского городского округа утверждены Правила землепользования и застройки.

Общество с ограниченной ответственностью "Родник" (далее - ООО "Родник", общество) обратилось в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующим со дня вступления в законную силу решения суда генерального плана Владивостокского городского округа (в редакции решения N 792), в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050039:75 территорий общего пользования, а также нахождения его в границах красных линий. Кроме того, административный истец просил признать не действующими со дня вступления в законную силу решения суда Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа в части нахождения названного земельного участка в двух территориальных зонах: зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-3) и зоне объектов автомобильного транспорта (Т-3).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником данного земельного участка и предусмотренное оспариваемыми нормативными правовыми актами расположение территории общего пользования в его границах, отнесение земельного участка к двум территориальным зонам нарушают права общества на владение, пользование и распоряжение указанным объектом недвижимого имущества.

Решением Приморского краевого суда от 27 апреля 2017 г. заявление удовлетворено частично. Генеральный план Владивостокского городского округа в оспариваемой редакции признан не действующим со дня вступления в законную силу решения суда в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050039:75 территории общего пользования.

Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа признаны не действующими со дня вступления в законную силу решения суда в части установления в границах названного земельного участка двух территориальных зон: зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-3) и зоне объектов автомобильного транспорта (Т-3). В удовлетворении остальных требований отказано.

В апелляционных жалобах представители Думы города Владивостока, администрации города Владивостока и управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока, ссылаясь на неправильное толкование судом первой инстанции норм материального права, неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, и нарушение норм процессуального права, просят отменить указанный судебный акт. Податели апелляционных жалоб полагают, что обществом не доказано нарушение его прав оспариваемыми актами, поскольку градостроительное законодательство не запрещает устанавливать несколько территориальных зон применительно к одному земельному участку, границы названного выше земельного участка на момент утверждения генерального плана Владивостокского городского округа и Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа не были определены и не могли быть учтены при принятии оспариваемых нормативных правовых актов, кроме того, административный истец не использовал возможность досудебного разрешения спора.

ООО "Родник" и прокуратура Приморского края представили возражения на апелляционные жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Судом установлено и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что генеральный план Владивостокского городского округа, Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа в оспариваемых редакциях утверждены уполномоченным на дату их принятия органом в установленной форме (подпункт 26 пункта 1 статьи 5, пункт 1 статьи 21 Устава города Владивостока) с соблюдением процедур, установленных статьями 24, 31-32 ГрК РФ, и официально опубликованы.

ООО "Родник" является собственником земельного участка с кадастровым номером 25:28:050039:75, площадью 9 131 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для размещения стоянки автотранспортных средств, расположенного по адресу: Приморский край, город Владивосток, ул. Чапаева, 24 (регистрационная запись 22 сентября 2015 г. в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним N 25-25/001-25/011/003/2015-286/2).

Согласно кадастровому паспорту указанный земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет 4 октября 2000 г. В градостроительном плане земельного участка с кадастровым номером 25:28:050039:75, содержащем координаты характерных точек земельного участка, указано, что чертеж участка разработан на основе архивных картографических материалов управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока. С учетом данных обстоятельств доводы апелляционных жалоб о том, что на момент утверждения оспариваемых нормативных правовых актов не имелось информации о границах земельного участка, опровергаются документами, имеющимися в материалах дела.

В состав генерального плана Владивостокского городского округа в оспариваемой редакции включена карта "Схема границ территорий общего пользования, границ линейных объектов (в том числе обозначающих существующие, планируемые, изменяемые, вновь образуемые границы земельных участков, на которых расположены автомобильные дороги, железнодорожные линии)". Как следует из фрагмента названной карты, представленной в материалы дела, земельный участок с кадастровым номером 25:28:050039:75 расположен в границах территорий общего пользования.

Для целей градостроительной деятельности под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ). Как следует из пункта 11 статьи 1 ГрК РФ, существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями.

Земельные участки, в границах территорий общего пользования, по общему правилу, находятся в государственной или муниципальной собственности, как обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания (пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), подпункт 18 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2016 г. N 1963-О).

Красные линии отображаются на чертежах проекта планировки территории, проекта межевания территории (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42, пункт 2 части 6 статьи 43 ГрК РФ), подготовка которых осуществляется, в частности, для установления границ территорий общего пользования (часть 1 статьи 42 ГрК РФ), установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (пункт 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ).

Порядок отображения красных линий на чертежах и их утверждения на момент принятия генерального плана Владивостокского городского округа и внесения в него последующих изменений регламентировался Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 г. N 150 (далее - Инструкция по разработке градостроительной документации), и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 г. N 18-30 "РДС 30-201-98". Система нормативных документов в строительстве. Руководящий документ системы. Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации" (далее - Инструкция РДС 30-201-98), которые применялись в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Как следует из системного толкования приведенных положений ГрК РФ и названных инструкций, проект красных линий утверждается отдельными документами (план красных линий, разбивочный чертеж красных линий) в составе документации по планировке территории (абзац четвертый подпункта 3.2.1 Инструкции по разработке градостроительной документации, пункт 4.4 Инструкции РДС 30-201-98).

При этом из статьи 23 ГрК РФ не следует, что на момент рассмотрения дела в суде красные линии могли обозначаться на документах генерального плана городского округа. Такое толкование учитывает и позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 г. N 242-О, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Действующий с 9 июня 2017 г. порядок установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (далее - Порядок), утвержденный приказом Минстроя России от 25 апреля 2017 N 742/пр, также предусматривает, что красные линии считаются установленными или отмененными со дня утверждения проекта планировки территории или в случае, предусмотренном пунктом 1.9 Порядка, со дня утверждения проекта межевания территории (пункт 1.7 Порядка).

Суд первой инстанции, установив, что на картах генерального плана Владивостокского городского округа красные линии не нанесены, правомерно удовлетворил требования о признании не действующим генерального плана Владивостокского городского округа в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:040001:17 территории общего пользования и отказал в удовлетворении административного искового заявления в части признания данного генерального плана не действующим в части нахождения земельного участка в красных линиях.

Судебная коллегия также считает правильным вывод суда о том, что расположение земельного участка одновременно в границах территориальной зоны объектов автомобильного транспорта (Т-3) и зоны зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-3), установленных на карте градостроительного зонирования, входящей в состав Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, противоречит требованиям части 4 статьи 30 ГрК РФ и части 2 статьи 85 ЗК РФ. Довод апелляционной жалобы Думы города Владивостока об отсутствии нарушения прав и законных интересов общества, поскольку последнее не лишено возможности использовать земельный участок без установления срока приведения его в соответствие с градостроительным регламентом, не может быть принят во внимание. Нахождение земельного участка в двух территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность в отношении его правового режима и препятствует реализации ООО "Родник" прав собственника.

Доводы апелляционной жалобы администрации города Владивостока и управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока о том, что выводы суда ограничивают полномочия органов местного самоуправления в части развития существующих поселений, подлежат отклонению.

Генеральные планы муниципальных образований, определяя стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности, исходя из планов развития территории в целом, могут не соответствовать ее фактическому использованию, предполагая потенциальное изменение назначения территории. Учитывая длительные сроки реализации документов территориального планирования (часть 11 статьи 9 ГрК РФ), на картах, входящих в состав генерального плана поселения или городского округа, допускается указывать только местоположение планируемого объекта местного значения, в том числе автомобильной дороги местного значения (часть 5 статьи 23 ГрК РФ), точные границы такого объекта, в которых действует режим территории общего пользования, будут определены при реализации генерального плана, в документации по планировке территории (часть 1 статьи 26, пункт 5 части 3 статьи 41 ГрК РФ).

Доводы апелляционной жалобы Думы города Владивостока о том, что истец злоупотребляет правом на обращение в суд, поскольку обществом не использована возможность разрешения спора в административном порядке, не имеют правового значения, поскольку для данной категории дел не установлен обязательный досудебный порядок (часть 3 статьи 4, часть 3 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Приморского краевого суда от 27 апреля 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы города Владивостока, администрации города Владивостока и управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока без удовлетворения.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.