Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 августа 2017 г. N 44-АПГ17-7 О признании частично не действующим пункта 3 решения Совета депутатов Центрально-Коспашского сельского поселения от 2 июня 2016 г. N 20 "Об утверждении Положения о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности в муниципальном образовании Центрально-Коспашское сельское поселение"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 августа 2017 г. N 44-АПГ17-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Норова В.Н. об оспаривании пункта 3 решения Совета депутатов Центрально-Коспашского сельского поселения от 2 июня 2016 г. N 20, отдельных положений абзаца второго пункта 1 раздела 2 Положения о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности в муниципальном образовании Центрально-Коспашское сельское поселение, утверждённого названным решением Совета депутатов, а также подпункта 1.1 пункта 1 решения того же Совета депутатов от 2 сентября 2016 г. N 27 по апелляционной жалобе Норова В.Н. на решение Пермского краевого суда от 15 ноября 2016 г. и дополнительное решение этого же суда от 17 апреля 2017 г., которыми заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета депутатов Центрально-Коспашского сельского поселения от 2 июня 2016 г. N 20 (далее - Решение Совета депутатов от 2 июня 2016 г.) признано утратившим силу решение этого же Совета депутатов от 12 ноября 2010 г. N 36 "Об утверждении Положения о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности в муниципальном образовании Центрально-Коспашское сельское поселение" (далее - Решение Совета депутатов от 12 ноября 2010 г., пункт 2), утверждено новое Положение о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности в муниципальном образовании Центрально-Коспашское сельское поселение (пункт 1, далее - Положение о пенсии за выслугу лет).

Пунктом 3 Решения депутатов от 2 июня 2016 г. предписано размер пенсии за выслугу лет, установленный в соответствии с решением этого же Совета депутатов от 12 ноября 2010 г., пересчитать с 1 июня 2016 г. с учётом положений раздела 2 Положения о пенсии за выслугу лет.

Согласно абзацу второму пункта 1 раздела 2 Положения о пенсии за выслугу лет лицу, замещавшему муниципальную должность, при исполнении им на постоянной основе более одного полного срока полномочий устанавливается пенсия в размере 35 (Решением от 12 ноября 2010 г. предусматривалось 75) процентов месячного денежного содержания (вознаграждения), определённого в соответствии с разделом 3 названного положения.

Решением названного Совета депутатов от 2 сентября 2016 г. N 27 в Решение Совета депутатов от 2 июня 2016 г. внесены изменения, в том числе из пункта 4, определяющего срок его вступления в силу со дня обнародования, исключены слова "и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 июня 2016 г." (подпункт 1.1 пункта 1).

Норов В.Н., получавший с 17 июля 2014 г. пенсию за выслугу лет, размер которой составлял 75 процентов месячного денежного содержания главы Центрально-Коспашского сельского поселения, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведённых выше норм муниципальных правовых актов ввиду их противоречия Закону Пермского края от 9 декабря 2009 г. N 546-ПК "О пенсии за выслугу лет, лицам, замещавшим государственные должности Пермской области, Коми-Пермяцкого автономного округа, Пермского края и муниципальные должности в муниципальных образованиях Пермской области, Коми-Пермяцкого автономного округа, Пермского края" (далее - Закон Пермского края о пенсии за выслугу лет).

Решением Пермского краевого суда от 15 ноября 2016 г. и дополнительным решением от 17 апреля 2017 г. Норову В.Н. отказано в удовлетворении требований в полном объёме.

В апелляционной жалобе Норов В.Н. ставит вопрос об отмене названных судебных актов ввиду нарушения норм материального права и неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для дела.

Относительно апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором поданы возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного решения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими абзаца второго пункта 1 раздела 2 Положения о пенсии за выслугу лет и подпункта 1.1 пункта 1 Решения Совета депутатов от 2 сентября 2016 г., суд первой инстанции верно исходил из того, что оспариваемые нормы муниципальных правовых актов приняты в пределах полномочий представительного органа местного самоуправления и в соответствии с его компетенцией, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре его принятия и правилам введения его в действие, их содержание соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца.

Позиция суда первой инстанции по указанным требованиям Норова В.Н. соответствует обстоятельствам дела и основана на законе.

На федеральном уровне в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, в отличие от муниципальных служащих (пункт 5 части 1 статьи 23 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации") отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий вопрос о доплатах по выслуге лет к трудовой пенсии названной категории лиц.

Правовой статус лиц, замещающих муниципальные должности, установлен Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), согласно абзацу первому части 5.1 статьи 40 которого гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Из системного толкования положений статьи 8 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", пункта 3.1 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", статьи 32 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" во взаимосвязи с нормами абзаца первого части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ следует, что ежемесячная доплата к пенсии лица, замещающего муниципальную должность на постоянной основе, предоставляемая за счёт средств местного бюджета, является дополнительной, помимо назначаемой на общих или льготных основаниях пенсии, гарантией осуществления его полномочий.

Законом Пермского края о пенсии за выслугу лет предусмотрено, что условия предоставления права на пенсию за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности, за счёт средств местных бюджетов устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с названным законом, порядок установления и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности, - муниципальными правовыми актами (статья 14).

Следовательно, органы местного самоуправления, обладая в системе действующего правового регулирования полномочиями по установлению порядка и условий предоставления такой дополнительной гарантии, вправе изменять размер пенсии по выслуге лет, назначаемой лицам, замещающим муниципальные должности, за счёт собственных средств с учётом имеющихся у них финансово-экономических возможностей.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции правильно констатировал, что оспариваемая норма Положения о пенсии за выслугу лет, установившая иной размер денежного содержания, из которого исчисляется размер пенсии за выслугу лет замещающим муниципальные должности лицам, федеральному законодательству не противоречит и прав данной категории граждан на социальное обеспечение, в том числе их конституционное право на получение пенсии, не нарушает.

Правомерно суд первой инстанции не усмотрел правовых оснований для признания недействующим подпункта 1.1 пункта 1 Решения от 2 сентября 2016 г.

В силу предписаний статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Статьёй 47 Устава муниципального образования Центрально-Коспашское сельское поселение Кизеловского муниципального района Пермского края определено, что правовые акты поселения, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному обнародованию и вступают в силу после их официального обнародования, которым является первое размещение его текста в общедоступных местах в МБОУ ООШ N 16 (ул. Парижской коммуны, 51), ООО "ЖЭК" (ул. Няровская, 1), МБУ культуры "Досуговый Центр" (ул. Вахрушева, 1) для ознакомления всех желающих.

Как следует из пункта 4 Решения Совета депутатов от 2 июня 2016 г. в первоначальной редакции, оно вступает в законную силу с момента обнародования и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 июня 2016 г., то есть правовым нормам, изменившим размер пенсии за выслугу лет в сторону уменьшения, придана обратная сила.

Между тем Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывал правовую позицию, согласно которой придание обратной силы закону, ухудшающему правовое положение граждан, означающему, по существу, отмену для этих лиц права, приобретённого в соответствии с ранее действующим законодательством и реализуемого в конкретных правоотношениях, несовместимо с положениями части 1 статьи 1, статей 2, 17, 18, 19 и 54, частей 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации (решение от 1 октября 1993 г. N 81-р, постановления от 24 октября 1996 г. N 17-П, от 20 июля 2011 г. N 20-П, от 22 апреля 2014 г. N 12-П).

С учётом изложенного, а также общепризнанного правила о распространении действия закона на правоотношения, возникшие после вступления его в силу, принимая во внимание факт обнародования Положения о пенсии за выслугу лет 3 июня 2016 г. подпунктом 1.1 пункта 1 Решения Совета депутатов от 2 сентября 2016 г. правомерно из пункта 4 Решения Совета депутатов от 2 июня 2016 г. исключено указание о том, что новое правовое регулирование распространяется на правоотношения, возникшие с 1 июня 2016 г.

Вместе с тем Судебная коллегия считает незаконным решение суда в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующим пункта 3 Решения Совета депутатов от 2 июня 2016 г., возлагающего обязанность произвести пересчёт ранее назначенной пенсии за выслугу лет в соответствии с новым правовым регулированием с 1 июня 2016 г.

Федеральное законодательство, регулирующее вопросы пенсионного обеспечения, предусматривая случаи перерасчёта размеров пенсий, устанавливает требования к срокам такого пересчёта.

Так, согласно пункту "а" статьи 55 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей" перерасчёт размеров назначенных пенсий за выслугу лет, по инвалидности, по случаю потери кормильца производится с первого числа месяца, следующего за месяцем, в котором наступили обстоятельства, влекущие за собой перерасчёт размеров пенсий в сторону уменьшения.

Аналогичные правовые предписания содержатся в пункте 1 части 1 статьи 23 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", подпункте 1 пункта 2 статьи 23 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".

Принимая во внимание единство правовой природы пенсии за выслугу лет лиц, замещающих государственные должности, муниципальные должности, находящихся на муниципальной и государственной службе, Судебная коллегия приходит к заключению о противоречии пункта 3 Решения Совета депутатов от 2 июня 2016 г. законодательству, имеющему большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах вывод суда об отсутствии правовых оснований для признания недействующим приведённого предписания является неверным, судебный акт в этой части подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении этого требования Норова В.Н.

На основании изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 15 ноября 2016 г. и дополнительное решение от 17 апреля 2017 г. в части отказа в удовлетворении требований Норова В.Н. о признании недействующим пункта 3 решения Совета депутатов Центрально-Коспашского сельского поселения от 2 июня 2016 г. N 20, утвердившего Положение о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности в муниципальном образовании Центрально-Коспашское сельское поселение, отменить и принять в этой части новое решение.

Признать недействующим со дня вступления решения в законную силу пункт 3 решения Совета депутатов Центрально-Коспашского сельского поселения от 2 июня 2016 г. N 20, утвердившего Положение о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности в муниципальном образовании Центрально-Коспашское сельское поселение, в той мере, в которой он предусматривает дату пересчёта размера пенсии за выслугу лет, установленного в соответствии с решением этого же Совета депутатов от 12 ноября 2010 г. N 36 "Об утверждении Положения о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности в муниципальном образовании Центрально-Коспашское сельское поселение" с 1 июня 2016 г.

В остальной части решение Пермского краевого суда от 15 ноября 2016 г. и дополнительное решение от 17 апреля 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Норова В.Н. - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.