Решение Федеральной антимонопольной службы от 14 сентября 2017 г. N К-1199/17 "По делу о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок"

Комиссия Федеральной антимонопольной службы по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия), рассмотрев жалобу ООО "ДорСофт" (далее - Заявитель) на действия Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (далее - Заказчик) при проведении Заказчиком, конкурсной комиссией Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (далее - Конкурсная комиссия) открытого конкурса на право заключения государственного контракта на оказание услуг по проведению обследования и разработке нормативной документации по обеспечению информационной безопасности. Шифр 3.15 (номер извещения в единой информационной системе в сфере закупок zakupki.gov.ru (далее - ЕИС) 0173100009217000095) (далее - Конкурс), и в результате осуществления внеплановой проверки в соответствии с пунктом 1 части 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), пунктом 3.31 административного регламента, утвержденного Приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14 (далее - Административный регламент), установила:

В ФАС России поступила жалоба Заявителя на действия Заказчика при проведении Заказчиком Конкурса.

По мнению Заявителя, его права и законные интересы нарушены действиями Заказчика, неправомерно установившем требование о наличии у участника закупки лицензии ФСБ России на осуществление разработки, производства, распространения шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, выполнения работ, оказанию услуг в области шифрования информации, технического обслуживания шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств (за исключением случая, если техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) (далее - Лицензия ФСБ России).

Представители Заказчика не согласились с доводом Заявителя и сообщили, что при проведении Конкурса Заказчик действовал в соответствии с положениями Закона о контрактной системе.

В результате рассмотрения жалобы и осуществления в соответствии с пунктом 1 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе внеплановой проверки Комиссия установила следующее.

В соответствии с извещением об осуществлении закупки, документацией о закупке, протоколами, составленными при определении поставщика (подрядчика, исполнителя):

1) извещение о проведении Конкурса размещено в ЕИС - 18.08.2017;

2) способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) - Конкурс;

3) начальная (максимальная) цена контракта - 11 350 000 рублей;

4) на участие в Конкурсе подано 2 заявки от участников закупки;

5) к участию в Конкурсе допущено 2 участника закупки;

6) дата рассмотрения и оценки заявок на участие в Конкурсе - 12.09.2017;

7) победителем Конкурса признано ФГУП "Научно-производственное предприятие "Гамма" с минимальным предложением о цене контракта 1 640 000 рублей.

1. По мнению Заявителя, Заказчиком неправомерно установлено избыточное требование о наличии Лицензии ФСБ России у участников закупки, поскольку предмет закупки не входит в перечень лицензируемой деятельности.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, в том числе о соответствии требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки. При этом в соответствии с частью 6 статьи 31 Закона о контрактной системе заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований Закона о контрактной системе.

На заседании Комиссии установлено, что предметом Конкурса является проведение обследования и разработка нормативной документации по обеспечению информационной безопасности.

Согласно разделу II пункту 20 "Исчерпывающий перечень документов, подтверждающих соответствие участника закупки требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим выполнение работ являющейся объектом закупки" Информационной карты Конкурсной документации "исполнитель должен иметь следующие действующие лицензии", в том числе:

"3. Лицензию ФСБ России на осуществлении разработки, производства, распространения шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, выполнения работ, оказанию услуг в области шифрования информации, технического обслуживания шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств (за исключением случая, если техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

Данная лицензия должна предусматривать разрешение на выполнение работ по п.п. 2, 3, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 25 и 26, согласно приложению к Положению, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 г. N 313".

Пунктом 2 "Задачи выполнения работ" раздела III Технического задания Конкурсной документации установлено следующее:

"1. Обследование и анализ текущего состояния защищенности информационных ресурсов объектов информатизации Росстандарта.

2. Разработка Моделей угроз и Моделей нарушителя для ИС и ИСПДн объектов информатизации Росстандарта.

3. Классификация ИС и ИСПДн объектов информатизации Росстандарта по классам защищенности для ИС и уровням защищенности для ИСПДн.

4. Определение требований и необходимых мер информационной безопасности и защиты информации ИС и ИСПДн объектов информатизации Росстандарта.

5. Разработка предложений по составу и взаимосвязи организационных и программных и аппаратных средств защиты информации, подлежащих реализации на объектах информатизации в составе системы обеспечения информационной безопасности (далее - СОИБ) Росстандарта (не менее 2-х вариантов).

6. Разработка Комплекта нормативных правовых, руководящих, эксплуатационно-технических и методических документов по обеспечению информационной безопасности и защиты информации объектов информатизации Росстандарта".

На заседании Комиссии представители Заказчика пояснили, что в соответствии с Техническим заданием Конкурсной документации в состав работ входит разработка предложений по составу и взаимодействию организационных, программных и аппаратных средств защиты информации, подлежащих реализации на объектах информатизации в составе СОИБ Росстандарта. Таким образом, работы по техническому заданию являются частью работ по созданию автоматизированной системы, составной частью которой будет применение средств криптографической защиты информации (далее - СКЗИ).

Кроме того, представители Заказчика сообщили, что в информационных системах Росстандарта, в том числе, информационных системах, обрабатывающих персональные данные, используются средства криптографической защиты информации (шифрования) (например, СКЗИ "КриптоПРО CSP", средства электронной подписи и другие СКЗИ различных модификаций). Отдельные свойства конкретных характеристик таких криптографических средств отсутствуют в открытом доступе и доступны только лицензиатам ФСБ России, в том числе, эксплуатационная и техническая документация СКЗИ. Таким образом, в рамках выполнения работ по проекту, связанному с обследованием и разработкой Технического задания на СОИБ, предусматривается обследование подсистемы криптографической защиты информации, а также, при разработке Технического задания, возможно включение в него подсистемы обеспечения криптографической защиты информации.

Также, в соответствии с задачами выполнения работ, установленных в Техническом задании Конкурсной документации, необходимо разработать модель угроз и модели нарушителя для информационных систем и информационных систем, содержащих персональные данные объектов информатизации Росстандарта.

Таким образом, для выполнения вышеуказанных работ, Заказчиком установлено требование о наличии Лицензии ФСБ России в соответствии с действующим законодательством и нормативами Российской Федерации.

Вместе с тем, представитель Заявителя на заседание Комиссии не представил доказательств, свидетельствующих о том, что Заказчиком неправомерно установлено избыточное требование о наличии Лицензии ФСБ России у участников закупки.

Таким образом, Комиссия приходит к выводу, что довод Заявителя не нашел своего подтверждения.

2. При проведении внеплановой проверки Комиссией установлены следующие нарушения.

Согласно пункту 10 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки заказчик устанавливает, в том числе, требование о том, что участник закупки не является офшорной компанией.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать, в том числе, предусмотренные статьей 51 настоящего Федерального закона требования к содержанию, в том числе к описанию предложения участника открытого конкурса, к форме, составу заявки на участие в открытом конкурсе и инструкцию по ее заполнению, при этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников открытого конкурса или ограничение доступа к участию в открытом конкурсе.

Согласно подпункту "г" пункта 1 части 2 статьи 51 Закона о контрактной системе заявка на участие в открытом конкурсе должна содержать всю указанную заказчиком в конкурсной документации информацию, в том числе, декларация о соответствии участника открытого конкурса требованиям, установленным в соответствии с пунктами 3 - 9 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе.

Подпунктом 9 пункта 17 Раздела II Информационной карты Конкурсной документации установлено требование к участникам закупки о том, что такой участник не является офшорной компанией.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 28 Раздела II Информационной карты Конкурсной документации "документы, подтверждающие соответствие участника закупки требованиям к участникам закупки, установленным Заказчиком в пункте 20 Информационной карты конкурса, или копии таких документов, а также декларация о соответствии участника закупки требованиям, установленным в подпунктах 3-5, 7-9 пункта 17 Информационной карты конкурса".

Кроме того, подпункты 3-5, 7-9 пункта 17 Раздела II Информационной карты Конкурсной документации содержат не полный перечень единых требований к участникам закупки, установленных частью 1 статьи 31 Закона о контрактной системе, подлежащих обязательной декларации в соответствии с подпунктом "г" пункта 1 части 2 статьи 51 Закона о контрактной системе.

Таким образом, действия Заказчика, установившего ненадлежащие требования к составу документов, предоставляемых участником закупки в составе заявки на участие в Конкурсе, в том числе, декларацию о том, что участник закупки не является офшорной компанией, нарушают пункт 4 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе и содержат признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 4.2 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вместе с тем, Комиссия приходит к выводу, что указанное нарушение не повлияло на результаты проведения закупки, поскольку заявки на участие в Конкурсе содержат документы, подтверждающие соответствие участников закупки единым требованиям, установленным в части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе.

3. Согласно пункту 9 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в соответствии с Законом о контрактной системе.

В соответствии с частью 5 статьи 53 Закона о контрактной системе конкурсная комиссия осуществляет оценку заявок на участие в конкурсе, которые не были отклонены, для выявления победителя конкурса на основе критериев, указанных в конкурсной документации.

Согласно части 7 статьи 53 Закона о контрактной системе на основании результатов оценки заявок на участие в конкурсе конкурсная комиссия присваивает каждой заявке на участие в конкурсе порядковый номер в порядке уменьшения степени выгодности, содержащихся в них условий исполнения контракта.

В соответствии с частью 1 статьи 32 Закона о контрактной системе для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии: 1) цена контракта; 2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ; 3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; 4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

Согласно части 8 статьи 32 Закона о контрактной системе порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливаются постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1085 "Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Правила).

При этом, согласно пункту 3 Правил "оценка" - процесс выявления в соответствии с условиями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке в соответствии с требованиями настоящих Правил, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены.

Пунктом 11 Правил установлено, что для оценки заявок (предложений) по каждому критерию оценки используется 100-балльная шкала оценки. Если в соответствии с пунктом 10 Правил в отношении критерия оценки в документации о закупке заказчиком предусматриваются показатели, то для каждого показателя устанавливается его значимость, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения.

В соответствии с частью 2 статьи 53 Закона о контрактной системе Конкурсная комиссия проверяет заявку на участие в конкурсе в том числе, на соответствие требованиям Закона о контрактной системе, извещению об осуществлении закупки и конкурсной документации.

Пунктом 49 Раздела II Информационной карты Конкурсной документации установлен следующий порядок оценки заявок на участие в Конкурсе:

1) Цена контракта - значимость критерия 30%, коэффициент значимости 0,3, максимальное количество баллов 100;

2) Качественные, функциональные и экологические характеристики выполняемых работ (далее - Критерий N 2) - значимость критерия 60%, коэффициент значимости 0,6, максимальное количество баллов 100;

3) Квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта выполнения работ, связанного с предметом Контракта, и деловой репутации специалистов и иных работников определенного уровня квалификации (далее - Критерий N 3) - значимость критерия 10%, коэффициент значимости 0,1, максимальное количество баллов 100.

В соответствии с Конкурсной документацией оценка заявок по Критерию N 2 осуществляется с учетом следующего показателя: "Качество выполняемых работ в части соответствия предлагаемого содержания выполнения работ, требованиям, установленным Заказчиком (далее - Показатель N 2.2)". Значимость Показателя N 2.2 Критерия N 2 - 30%.

Оценка по Показателю N 2.2 "осуществляется на основании предложений участника закупок по выбранным вариантам решения задач и способам выполнения работ, приведенных в форме 4.5. Предложения по выбранным вариантам решения задач и способам выполнения работ должны содержать в себе сведения об их оптимальности с точки зрения достижения наилучшего результата и сведения об ожидаемых результатах выполнения работ".

Вместе с тем, в Конкурсной документации не раскрывается понятие оптимальности в отношении достижения наилучшего результата по выбранным вариантам решения задач и способам выполнения работы.

В рамках Критерия N 3 заявки на участие в конкурсе оцениваются с учетом следующего показателя: "Квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ c учетом квалификации в области деятельности, относящейся к предмету конкурса (далее - Показатель N 3.1)". Значимость Показателя N 3.1 Критерия N 3 - 60%.

"Присвоение количества баллов заявкам по Показателю N 3.1 осуществляется членами Комиссии по осуществлению закупок на основе рассмотрения представленных участниками конкурса документов, подтверждающих их квалификацию, включая опыт выполнения работ в области, относящейся к предмету конкурса.

Участником закупки должны быть предоставлены данные о наличии у него квалифицированных специалистов в области, относящейся к предмету конкурса, являющихся сотрудниками участника закупки и обладающих квалификацией, подтвержденной копиями дипломов (наличие высшего образования по специальностям "информационная безопасность" или "техническая защита информации", либо прошедшие профессиональную переподготовку и имеющие диплом о профессиональной переподготовке по направлению "Информационная безопасность", "Техническая защита информации") и соответствующими выписками из трудовых книжек и (или) трудовых договоров".

Таким образом, Комиссия приходит к выводу о неправомерности положений порядка оценки заявок по Показателю N 3.1 в связи с тем, что предоставление вышеуказанных сведений исключает возможность привлекать специалистов на основании заключаемых с ними договоров гражданско-правового характера на оказание услуг.

Кроме того, в соответствии с Конкурсной документацией оценка заявок по Критерию N 3 осуществляется с учетом следующего показателя: "Опыт участника конкурса по успешному выполнению работ сопоставимого характера и объема (далее - Показатель N 3.2)". Значимость Показателя N 3.2 Критерия N 3 - 40%.

"Заявки на участие в конкурсе будут оцениваться по количеству выполненных участником конкурса с 2013 года работ в области, являющейся предметом конкурса.

При оценке по данному показателю работами сопоставимого характера и объема считаются работы аналогичной тематики, выполненные в рамках обособленного контракта с государственными или коммерческими организациями, имеющими филиальную сеть.

Работами аналогичной тематики считаются работы по аудиту информационной безопасности и разработке пакета организационно-распорядительной и технологической документации, определяющей политику информационной безопасности организации или ведомства.

Стоимость работ в рамках обособленного контракта должна составлять не менее 1 500 000 руб.

Подтверждением опыта выполнения работ сопоставимого характера и объема служит информация из заявки участника конкурса. Работы сопоставимого характера и объема учитываются только в случае, если они отвечают одновременно всем вышеуказанным требованиям и подтверждены копиями заключенных контрактов (включая все приложения) с указанием номера реестровой записи контракта, присвоенного при регистрации контракта на официальном сайте в единой информационной системе в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (сайт http://www.zakupki.gov.ru), с приложением итоговых актов приемки выполненных работ (для многолетних контрактов при наличии итоговых актов и отдельных актов о приемки выполненных работ в учитываемом году).

Лучшим условием по данному показателю является наибольшее суммарное количество заключенных контрактов (договоров) подтвержденных соответствующими актами о приемки - сдачи работ. Представленные контракты должны быть исполнены в срок и без применения штрафных санкций".

Таким образом, Комиссия приходит к выводу, что Заказчиком установлена противоречивые критерии оценки, поскольку договоры, заключенные с коммерческими организациями не включаются в реестр контрактов и не регистрируются в ЕИС.

Таким образом, действия Заказчика, установившего ненадлежащий порядок оценки, нарушают пункт 9 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе и содержат признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 4.2 статьи 7.30 кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вместе с тем, Комиссия приходит к выводу, что указанное нарушение Закона о контрактной системе не повлияло на проведение закупки, поскольку участникам Конкурса присвоены максимальные баллы по нестоимостным критериям оценки.

4. В соответствии с частью 12 статьи 53 Закона о контрактной системе к протоколу рассмотрения и оценки заявок на участие прилагается предусмотренное пунктом 2 части 2 статьи 51 Закона о контрактной системе предложение участника открытого конкурса в отношении объекта закупки, а в случае закупки товара также предлагаемая цена единицы товара, наименование страны происхождения товара с размещением в ЕИС не позднее рабочего дня, следующего за датой подписания протокола.

Согласно протоколу рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе от 12.09.2017 N ПРО1 к указанному протоколу не приложены предложения участников Конкурса в отношении объекта закупки.

Таким образом, действия Конкурсной комиссии при составлении протокола рассмотрения и оценки заявок нарушают часть 12 статьи 53 Закона о контрактной системе и содержат признаки состава административного правонарушения, предусмотренного часть 2.1 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании изложенного и руководствуясь частью 1 статьи 2, пунктом 1 части 15, пунктом 2 части 22 статьи 99, частью 8 статьи 106 Закона о контрактной системе, Административным регламентом Комиссия решила:

1. Признать жалобу ООО "ДорСофт" необоснованной.

2. Признать в действиях Заказчика нарушения пунктов 4, 9 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе.

3. Признать в действиях Конкурсной комиссии нарушение части 12 статьи 53 Закона о контрактной системе.

4. Выдать Заказчику, Конкурсной комиссии предписание об устранении выявленных нарушений Закона о контрактной системе.

5. Передать материалы от 14.09.2017 по делу N К-1199/17 соответствующему должностному лицу Управления контроля размещения государственного заказа ФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Настоящее решение может быть обжаловано в суде, арбитражном суде в течение трех месяцев в установленном законом порядке.