Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 19 сентября 2017 г. N АПЛ17-310 Решение суда об отказе в иске о признании недействующими пунктов 3.1 и 3.5 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ, утв. приказом Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 г. N 45, оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 19 сентября 2017 г. N АПЛ17-310

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Горчаковой Е.В., Меркулова В.П.

при секретаре Горбачевой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Коваленко Е.A. о признании недействующими пунктов 3.1 и 3.5 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 г. N 45,

по апелляционной жалобе Коваленко Е.А. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

Генеральный прокурор Российской Федерации приказом от 30 января 2013 г. N 45 утвердил Инструкцию о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (далее - Инструкция).

Нормативный правовой акт опубликован в журнале "Законность", N 4, 2013 г.

Согласно пункту 3.1 Инструкции обращения, поступившие в органы прокуратуры Российской Федерации, подлежат обязательному рассмотрению. По результатам предварительного рассмотрения должно быть принято одно из следующих решений: о принятии к разрешению; об оставлении без разрешения; о передаче на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; о направлении в другие органы; о прекращении рассмотрения обращения; о приобщении к ранее поступившему обращению; о возврате заявителю.

В соответствии с пунктом 3.5 Инструкции (в редакции, действовавшей на день принятия обжалуемого решения), обращения, подлежащие разрешению другими органами и организациями, в течение 7 дней со дня регистрации направляются по принадлежности с одновременным извещением об этом заявителей и разъяснением принятого решения (абзац первый). Сопроводительное письмо с переадресованием обращения подписывается начальником отдела управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, старшим помощником прокурора или начальником управления (отдела) прокуратуры субъекта Российской Федерации, прокурором нижестоящей прокуратуры или его заместителем (абзац второй). Уведомление заявителю подписывается начальником отдела или исполнителем (абзац третий).

Коваленко Е.А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать пункты 3.1 и 3.5 Инструкции недействующими. В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемые предписания противоречат пункту 5 статьи 10, статье 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), частям 3, 6 статьи 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации) и нарушают его право на проведение прокурорской проверки по его заявлению, позволяя оставить обращение гражданина без рассмотрения по существу.

Нарушение своих прав Коваленко Е.А. усматривает в том, что на основании оспариваемых положений Инструкции его заявление от 5 февраля 2015 г., поданное в прокуратуру Первомайского района г. Ростова-на-Дону, было переадресовано в другой орган, о чем он своевременно уведомлен не был, и, кроме того, его заявление в этот орган так и не поступило.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления Коваленко Е.А. отказано.

В апелляционной жалобе Коваленко Е.А., не соглашаясь с таким решением суда, просит его отменить, как незаконное, и принять по делу новое решение - об удовлетворении заявленных требований. Ссылается на то, что суд первой инстанции при вынесении решения не применил часть 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также неправильно применил нормы материального права.

В возражениях на апелляционную жалобу Генеральная прокуратура Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, считая, что предусмотренных законом оснований для отмены решения суда первой инстанции по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Административный истец Коваленко Е.А. и Генеральная прокуратура Российской Федерации о времени и месте судебного заседания суда апелляционной инстанции извещены в установленном законом порядке. Коваленко Е.А. в ходатайстве от 14 августа 2017 г. просил рассмотреть административное дело в его отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Коваленко Е.А. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что по настоящему административному делу такое основание отсутствует.

Согласно части 1 статьи 129 Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации определяются федеральным законом.

Таким законом, определяющим правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации, является Закон о прокуратуре.

В силу пункта 1 статьи 17 названного закона Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.

Во исполнение предоставленных ему федеральным законодателем полномочий Генеральный прокурор Российской Федерации утвердил Инструкцию, устанавливающую единый порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры Российской Федерации обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации, а также порядок приема граждан, должностных и иных лиц в органах прокуратуры Российской Федерации (пункт 1.1).

Как правомерно отмечено судом первой инстанции в обжалуемом решении, законодательную основу регулирования правоотношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, образует Закон о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, который определяет права и обязанности участников соответствующих отношений как на государственном, так и на муниципальном уровне, базовые гарантии, порядок рассмотрения обращений граждан (статья 1) и устанавливает, что правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, могут регулироваться не только данным федеральным законом, но и иными федеральными законами (статья 3).

В статье 10 Закона о прокуратуре закреплено, что в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов (пункт 1). Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством (пункт 2). Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом (пункт 3).

Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Генеральный прокурор в соответствии со своей компетенцией вправе был определить, какие решения надлежит принимать по обращениям, поступающим в органы прокуратуры Российской Федерации, а пункты 3.1 и 3.5 Инструкции не противоречат действующему федеральному законодательству.

Положения пункта 3.1 Инструкции, закрепляя обязательность рассмотрения обращений, поступивших в органы прокуратуры Российской Федерации, и определяя перечень решений, которые могут быть приняты по результатам их предварительного рассмотрения, основаны на приведенных нормах Закона о прокуратуре, а также на требованиях, установленных статьями 7-11 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации.

Так, предписание пункта 3.1 Инструкции, согласно которому одним из решений, принимаемых по результатам предварительного рассмотрения обращений, является решение о направлении обращения в другие органы, согласуется с частью 3 статьи 8 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, предусматривающей, что письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в части 4 статьи 11 данного закона.

Пункт 3.5 Инструкции (в редакции, действовавшей на день вынесения обжалуемого решения), устанавливающий порядок рассмотрения обращений, подлежащих разрешению другими органами и организациями, способствует наиболее быстрому разрешению поставленных заявителями вопросов, в необходимых случаях служит эффективному принятию мер по устранению выявленных нарушений, исходя из компетенции соответствующих органов, и в полной мере отвечает требованиям статьи 8 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации и Закона о прокуратуре, на что обоснованно указано судом первой инстанции.

При этом оспариваемые пункты Инструкции, конкретизируя установленную законодательством обязанность должностных лиц органов прокуратуры по рассмотрению обращений граждан, не содержат положений, разрешающих пересылку обращения в орган или должностному лицу, решение либо действия которых обжалуются, как ошибочно полагает административный истец. Обращения граждан подлежат направлению в другие органы лишь в том случае, если по результатам их рассмотрения установлено, что они не могут быть разрешены по существу, поскольку содержат вопросы, решение которых не входит в компетенцию органов прокуратуры Российской Федерации.

Кроме того, Коваленко Е.А., указывая на противоречие пунктов 3.1 и 3.5 Инструкции пункту 5 статьи 10 Закона о прокуратуре и части 6 статьи 8 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, содержащих запрет на направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется, не учитывает положения пункта 3.7 Инструкции, закрепляющего аналогичный запрет.

Заявляя требования о признании недействующими пунктов 3.1 и 3.5 Инструкции, административный истец фактически выражает несогласие с конкретными правоприменительными действиями прокуратуры Первомайского района г. Ростова-на-Дону, которая переадресовала поданное им заявление в другой орган, о чем он своевременно уведомлен не был, при этом заявление в этот орган так и не поступило. Указанные действия прокуратуры были оспорены Коваленко Е.А. в Первомайский районный суд г. Ростова-на-Дону, вступившим в законную силу решением которого от 17 апреля 2015 г. ему было отказано в удовлетворении требований со ссылкой на оспариваемые предписания Инструкции. Однако проверка законности действий районной прокуратуры, равно как и названного судебного решения, не входит в предмет исследования и оценки Верховного Суда Российской Федерации по данному делу, рассматриваемому в порядке абстрактного нормоконтроля.

Ссылка в апелляционной жалобе на неприменение судом первой инстанции при вынесении обжалуемого решения части 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, предусматривающей, что в случае, если при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд установит, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта или его отдельных положений, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, суд указывает на это в мотивировочной и резолютивной частях решения по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, является несостоятельной. Оспариваемые пункты Инструкции отвечают критериям ясности, недвусмысленности, не допускают неоднозначного толкования, сведений о том, что в правоприменительной практике отсутствует их единообразное понимание, не имеется.

Иные доводы апелляционной жалобы по сути повторяют доводы, изложенные в административном исковом заявлении и получившие правильную оценку в решении суда первой инстанции.

Поскольку отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречили пункты 3.1 и 3.5 Инструкции, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Коваленко Е.А. в удовлетворении заявленных требований.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Коваленко Е.А. - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Члены коллегии

Е.В. Горчакова

В.П. Меркулов