Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 августа 2017 г. N 45-АПГ17-10 Суд оставил без изменения решение о признании частично не действующим Положения "О порядке выдачи разрешений на производство земляных работ при строительстве, реконструкции и ремонте сетей инженерно-технического обеспечения и иных объектов, связанных с нарушением внешнего благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург", утв. решением Екатеринбургской городской Думы от 30 сентября 2008 г. N 58/63

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 августа 2017 г. N 45-АПГ17-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Николаевой О.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому а акционерного общества "Екатеринбургская теплосетевая компания" об оспаривании подпункта 3 пункта 7, подпункта 2 пункта 8, подпункта 2 пункта 8-1, подпункта 2 пункта 9-1, пунктов 42 и 49 Положения "О порядке выдачи разрешений на производство земляных работ при строительстве, реконструкции и ремонте сетей инженерно-технического обеспечения и иных объектов, связанных с нарушением внешнего благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург", утверждённого решением Екатеринбургской городской Думы от 30 сентября 2008 г. N 58/63, по апелляционным жалобам Екатеринбургской городской Думы и администрации города Екатеринбурга на решение Свердловского областного суда от 23 марта 2017 г., которым административные исковые требования удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Екатеринбургской городской Думы Любезновой Ю.А. и представителя администрации города Екатеринбурга Жолобовой А.Ю., поддержавших доводы жалоб, возражения представителя административного истца Шамой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Хвалиной Е.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Екатеринбургской городской Думы от 30 сентября 2008 г. N 58/63 утверждено Положение "О порядке выдачи разрешений на производство земляных работ при строительстве, реконструкции и ремонте сетей инженерно-технического обеспечения и иных объектов, связанных с нарушением внешнего благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург" (далее - Положение), опубликованное в издании "Вестник" Екатеринбургской городской Думы, 15 октября 2008 г., N 150.

Названным муниципальным нормативным правовым актом регулируются отношения в сфере предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на производство земляных работ при строительстве, реконструкции и ремонте сетей инженерно-технического обеспечения и иных объектов, связанных с нарушением внешнего благоустройства и естественного ландшафта территории муниципального образования "город Екатеринбург", установлен порядок организации и производства земляных работ при строительстве, реконструкции и ремонте сетей инженернотехнического обеспечения и иных работ, связанных с нарушением внешнего благоустройства и естественного ландшафта территории указанного муниципального образования, порядок восстановления внешнего благоустройства после проведения земляных работ.

Пункт 7 Положения устанавливает исчерпывающий перечень документов, которые необходимо представить для получения разрешения на производство земляных работ, связанных со строительством, модернизацией, реконструкцией сетей инженерно-технического обеспечения, в том числе объектов капитального строительства за пределами земельного участка, находящегося у заказчика на праве собственности, аренды, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования.

Согласно подпункту 3 названного пункта заказчик обязан представить договор о сроках восстановления внешнего благоустройства после окончания работ и о гарантийной ответственности, заключённый заказчиком с администрацией г. Екатеринбурга (далее - Договор).

Договор включён в обязательный перечень документов, необходимый для получения разрешения на производство земляных работ, связанных с проведением текущих и капитальных ремонтов сетей инженерно-технического обеспечения, земляных работ, связанных с устранением аварий на сетях инженерно-технического обеспечения, земляных работ, связанных с капитальным ремонтом трамвайных путей, шурфованием с целью уточнения трассы сети инженерно-технического обеспечения или иными целями, бурением скважин при выполнении инженерных изысканий (подпункт 2 пункта 8, подпункт 2 пункта 8-1, подпункт 2 пункта 9-1 Положения соответственно).

Пункты 42 и 49 Положения предусматривают, что за каждый день задержки сроков окончания земляных работ, обусловленных разрешением на производство земляных, и сдачи работ заказчик несёт ответственность в соответствии с заключённым Договором, а производители работ - гарантийную ответственность за состояние восстановленного после земляных работ благоустройства в соответствии с этим же Договором.

Акционерное общество с ограниченной ответственностью "Екатеринбургская теплосетевая компания" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведённых выше норм муниципального нормативного правового акта, ссылаясь на их противоречие пункту 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральному закону от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Решением Свердловского областного суда от 23 марта 2017 г. административный иск удовлетворён частично, признаны недействующими подпункт 3 пункта 7, подпункт 2 пункта 8, подпункт 2 пункта 8-1, подпункт 2 пункта 9-1 Положения со дня вступления решения суда в законную силу. В удовлетворении остальной части иска отказано.

Не согласившись с выводами суда первой инстанции, Екатеринбургская городская Дума и администрация города Екатеринбурга обратились в Верховный Суд Российской Федерации с апелляционными жалобами, в которых ставится вопрос об отмене решения суда об удовлетворении требований и вынесении в этой части нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления полностью.

Прокуратурой Свердловской области и Акционерным обществом "Екатеринбургская теплосетевая компания" представлены возражения на апелляционные жалобы о несостоятельности их доводов и законности судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для их удовлетворения и отмены по существу правильного решения суда в обжалуемой части.

Удовлетворяя заявленные требования в части, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что административный ответчик вышел за рамки предоставленной законом компетенции, правомерно признав оспариваемые предписания муниципального нормативного правового акта недействующими ввиду противоречия федеральному законодательству.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) определены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ вопросы организации благоустройства и озеленения территории отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Согласно пункту 12 Рекомендуемого перечня государственных и муниципальных услуг, предоставление которых может быть организовано по принципу "одного окна" в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2011 г. N 797, выдача ордеров на проведение земляных работ относится к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения вправе издавать муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

Как следует из содержания Положения, оно регламентирует порядок предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешения на производство определённого вида земляных работ, связанных с нарушением внешнего благоустройства и естественного ландшафта территории муниципального образования "город Екатеринбург".

Отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных услуг местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, (далее - органы местного самоуправления) регулирует Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ).

Муниципальная услуга - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ и уставами муниципальных образований (пункт 2 статьи 2 поименованного закона).

Статья 7 Федерального закона N 210-ФЗ содержит прямой запрет органам местного самоуправления требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных услуг, а также требовать осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения муниципальных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации, за исключением получения услуг и получения документов и информации, предоставляемых в результате предоставления таких услуг, включённых в перечни, указанные в части 1 статьи 9 этого же закона (пункты 1 и 3 части 1 названной статьи).

Статья 9 Федерального закона N 210-ФЗ, устанавливающая требования к оказанию услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления, в том числе и муниципальных услуг, закрепляет право представительного органа местного самоуправления утверждать такие перечни нормативным правовым актом (пункт 3 части 1).

По смыслу приведённой федеральной нормы, в перечень могут включаться не любые действия, а исключительно те, без которых невозможно предоставление муниципальной услуги, и которые совершаются организациями, участвующими в предоставлении муниципальных услуг.

Часть 6 статьи 7 Федерального закона N 210-ФЗ содержит исчерпывающий перечень документов, которые, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами, определяющими порядок предоставления государственных и муниципальных услуг, могут быть затребованы у заявителя муниципальных услуг.

Федеральный законодатель, обязывая органы местного самоуправления предоставлять муниципальную услугу в соответствии со стандартом, в статье 14 названного выше закона устанавливает закрытый перечень вопросов, которые должны быть регламентированы стандартом муниципальной услуги: наименование услуги и органа, предоставляющего её, результат и срок, правовые основания предоставления муниципальной услуги, исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия, исчерпывающий перечень оснований для отказа в приёме документов, необходимых для предоставления услуги, а также для отказа в её предоставлении, размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении услуги, и способы её взимания в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении услуги и при получении результата предоставления услуги, срок регистрации запроса заявителя о предоставлении услуги, требования к помещениям, в которых предоставляются услуги, показатели доступности и качества услуги, требования, учитывающие особенности предоставления услуги в многофункциональных центрах и в электронной форме.

Таким образом, федеральный законодатель, регулируя общественные отношения в сфере предоставления муниципальных услуг, не предусматривает возможность заключения какого-либо договора с органами местного самоуправления или принятия заявителем каких-либо обязательств, как условие получения такой услуги.

Не предусмотрена такая обязанность и гражданским законодательством.

Общий случай заключения договора в обязательном порядке установлен статьёй 445 Гражданского кодекса Российской Федерации, по смыслу которой заключение договора обязательно исключительно для той стороны, в отношении которой Гражданским кодексом Российской Федерации или иным законом установлена обязанность по его заключению.

Между тем оспариваемые пункты Положения возлагают на заказчика земляных работ обязанность представлять в администрацию города Екатеринбурга, заключённый с ней договор о сроках восстановления внешнего благоустройства после окончания работ и о гарантийной ответственности для получения соответствующего разрешения на проведение земляных работ.

Непредставление такого договора в силу пункта 11 Положения влечёт отказ в выдаче разрешения на проведение земляных работ.

При таком положении суд первой инстанции законно признал недействующими подпункт 3 пункта 7, подпункт 2 пункта 8, подпункт 2 пункта 8-1, подпункт 2 пункта 9-1 Положения.

Утверждение административного ответчика о том, что оспариваемые положения муниципального нормативного правового акта направлены на обеспечение восстановления благоустройства и соблюдение сроков его восстановления не состоятелен, поскольку не подтверждает полномочие органа местного самоуправления при определении порядка предоставления муниципальной услуги устанавливать иные требования, чем предусмотрены Федеральным законом N 210-ФЗ.

Доводы апелляционных жалоб, основанные на ошибочном толковании норм материального права, вывод суда о противоречии признанных недействующими правовых предписаний федеральному законодательству не опровергают и не являются основаниями для отмены по существу правильного судебного акта, при принятии которого не было допущено процессуальных нарушений, являющихся в силу статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловным основанием для его отмены.

Ввиду изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Свердловского областного суда от 23 марта 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Екатеринбургской городской Думы и администрации города Екатеринбурга - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Николаева О.В.