Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 сентября 2017 г. N 32-АПГ17-7 Суд оставил без изменения решение об отказе в признании недействующим решения Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 21 февраля 2017 г. N 3/7-93 "О внесении изменений в положение "О статусе депутата Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 сентября 2017 г. N 32-АПГ17-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Алексеева А.И., Барышевой Н.Н., Ермолаевой Н.Ф., Рогова В.И., Тимофеева В.В. об оспаривании решения Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 21 февраля 2017 года N 3/7-93 "О внесении изменений в положение "О статусе депутата Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области" по апелляционной жалобе Алексеева А.И., Барышевой Н.Н., Ермолаевой Н.Ф., Рогова В.И., Тимофеева В.В. на решение Саратовского областного суда от 16 мая 2017 года, которым в удовлетворении административного искового заявления Алексеева А.И., Барышевой Н.Н., Ермолаевой Н.Ф., Рогова В.И., Тимофеева В.В. отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Алексеева А.И., Барышевой Н.Н., Ермолаевой Н.Ф., Тимофеева В.В. - Анощенкова А.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения на апелляционную жалобу представителя Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области Решетникова А.Б.,

заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Собрания депутатов Балаковского муниципального района Саратовской области от 3 апреля 2006 года N 17 утверждено Положение "О статусе депутата Собрания депутатов Балаковского муниципального района Саратовской области".

Решением Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 30 июля 2010 года N 984 "О внесении изменений в Положение "О статусе депутата Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области" Положение изложено в новой редакции, согласно которой порядок предоставления социальных гарантий предусмотрен статьёй 17 указанного Положения.

Решением Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 21 декабря 2016 года N 3/5-73 удовлетворён протест прокуратуры города Балаково от 12 декабря 2016 года N 44-2016 на указанное выше решение от 03 апреля 2006 года N 17 (в редакции от 30 июля 2010 года N 984) и приостановлено действие статей 15, 17, приложения к Положению.

Решением Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 21 февраля 2017 года N 3/7-93 "О внесении изменений в Положение "О статусе депутата Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области" названное Положение (в редакции решения от 30 июля 2010 года N 984) изложено в новой редакции.

Согласно пункту 2 указанного решения лицам, получавшим до вступления в законную силу настоящего решения ежемесячную выплату, назначенную им в связи с исполнением на постоянной основе полномочий депутатов представительного органа Балаковского муниципального района (Балаковского муниципального образования), сформированного в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ), и соответствующим критериям, установленным статьёй 15 Положения, с 01 января 2017 года ежемесячная выплата осуществляется в размере, установленном настоящим решением.

Алексеев А.И., Барышева Н.Н., Ермолаева Н.Ф., Рогов В.И., Тимофеев В.В., исполнявшие в различное время на постоянной основе полномочия депутатов представительного органа Балаковского муниципального района (Балаковского муниципального образования), обратились в Саратовский областной суд с административным иском к Собранию Балаковского муниципального района Саратовской области об оспаривании решения Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 21 декабря 2016 года N 3/5-73 "О протесте прокуратуры города Балаково на решение Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 03 апреля 2006 года N 17 "Об утверждении Положения "О статусе депутата Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области" (в редакции от 30 июля 2010 года N 984) и решения Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 21 февраля 2017 года N 3/7-93 "О внесении изменений в положение "О статусе депутата Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области" в той мере, в какой содержащиеся в них положения распространяются на лиц, которые приобрели право на получение социальной поддержки в виде ежемесячной выплаты в соответствии со статьёй 17 Положения, и являются основанием для уменьшения размера этой ежемесячной выплаты.

Административные истцы полагали, что решение Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 21 февраля 2017 года N 3/7-93 "О внесении изменений в положение "О статусе депутата Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области" противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, поскольку этим решением неправомерно снижен размер ежемесячной выплаты. Считали, что данный нормативный правовой акт, изменяя порядок исчисления социальных выплат, нарушает их социальные права, поскольку существенно уменьшает размер выплат. Указывали на недопустимость придания обратной силы закону, ухудшающему социальные права граждан.

Определением Саратовского областного суда от 16 мая 2017 года производство по административному делу в части требования административных истцов об оспаривании решения Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 21 декабря 2016 года N 3/5-73 "О протесте прокуратуры города Балаково на решение Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 03 апреля 2006 года N 17 "Об утверждении Положения "О статусе депутата Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области" (в редакции от 30 июля 2010 года N 984) прекращено.

Решением Саратовского областного суда от 16 мая 2017 года в удовлетворении административного искового заявления Алексеева А.И., Барышевой Н.Н., Ермолаевой Н.Ф., Рогова В.И., Тимофеева В.В. об оспаривании решения Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 21 февраля 2017 года N 3/7-93 "О внесении изменений в положение "О статусе депутата Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области" отказано.

В апелляционной жалобе Алексеев А.И., Барышева Н.Н., Ермолаева Н.Ф., Рогов В.И., Тимофеев В.В. просят решение суда отменить в связи с несоответствием выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела и принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления.

В возражениях на апелляционную жалобу Собрание Балаковского муниципального района Саратовской области в лице представителя Решетникова А.Б., а также прокурор, участвующий в деле, полагают изложенные в апелляционной жалобе доводы необоснованными, просят решение суда оставить без изменения.

Согласно письму отдела записи актов гражданского состояния по г. Балаково и Балаковскому району от 15 августа 2017 года в архиве указанного отдела имеется запись акта о смерти 24 июля 2017 года Рогова В.И. - административного истца по настоящему делу.

Принимая во внимание положения статей 208, 213, 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, подачу апелляционной жалобы на решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта всеми административными истцами, учитывая назначение суда второй инстанции, Судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для прекращения производства по апелляционной жалобе Рогова В.И. и необходимости рассмотрения дела судом апелляционной инстанции.

Алексеев А.И., Барышева Н.Н., Ермолаева Н.Ф., Тимофеев В.В., извещённые надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учётом положений частей 8 и 9 статьи 96 названного кодекса Судебная коллегия по административным делам находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства исходя из следующего.

В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Исходя из положений статьи 1 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признаётся, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Статьёй 20 указанного закона урегулированы вопросы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Согласно части 2 статьи 53 данного Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счёт средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В силу статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в том числе в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 4 ноября 2007 года N 253-ФЗ) предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ "О внесении изменений в статьи 21 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" введен в действие абзац второй части 5.1 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такие гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6-9 части 6, частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5-8 части 10, частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 настоящего Федерального закона.

Согласно части 8 статьи 19 Устава Балаковского муниципального района Саратовской области, принятого решением Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 29 сентября 2015 года N 938 (в редакции решения Собрания от 27 января 2017 года N 3/6-80), на депутата Собрания Балаковского муниципального района, иное лицо, замещающее муниципальную должность, распространяются гарантии, предусмотренные Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ. Осуществляющим свои полномочия на постоянной основе депутатам Собрания Балаковского муниципального района, иным лицам, замещающим на постоянной основе муниципальную должность, устанавливаются в том числе социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), вид, порядок и условия предоставления которых устанавливаются решением Собрания Балаковского муниципального района (пункт 6 части 8 статьи 19 указанного Устава).

Судом первой инстанции установлено, что решением Собрания депутатов Балаковского муниципального образования Саратовской области от 03 апреля 2006 года N 17 утверждено Положение "О статусе депутата Собрания депутатов Балаковского муниципального образования Саратовской области" (далее также - Положение).

Решением Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 30 июля 2010 года N 984 "О внесении изменений в Положение "О статусе депутата Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области" указанное Положение изложено в новой редакции.

Порядок предоставления социальных гарантий депутату вышеназванного Собрания предусмотрен статьёй 17 данного Положения. Частью 1 указанной статьи установлено, что при выходе на пенсию в соответствии с законодательством Российской Федерации лица, исполнявшие полномочия депутата представительного органа Балаковского муниципального района, сформированного в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ, как на постоянной основе, так и без отрыва от основной деятельности в общей сложности не менее двух лет, и постоянно проживающие на территории Балаковского муниципального района, имеют право на получение социальной поддержки в виде ежемесячной выплаты в размере: исполнявшие полномочия депутата без отрыва от основной деятельности - 20 процентов, исполнявшие полномочия депутата на постоянной основе - 50 процентов установленного на день назначения ежемесячной выплаты муниципальным правовым актом представительного органа Балаковского муниципального района месячного денежного вознаграждения Главы Балаковского муниципального района (с учётом индексации).

Положение "О статусе депутата Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области" в новой редакции было опубликовано 06 августа 2010 года в "Вестнике Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области" N 2 (август 2010).

12 декабря 2016 года исполняющим обязанности прокурора города Балаково был принесён протест на решение Собрания депутатов Балаковского муниципального образования Саратовской области от 03 апреля 2006 года N 17 "Об утверждении Положения "О статусе депутата Собрания депутатов Балаковского муниципального образования Саратовской области" (в редакции решения от 30 июля 2010 года N 984) с требованием о приведении нормативного правового акта в соответствие с действующим законодательством.

Решением Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 21 декабря 2016 года N 3/5-73 протест исполняющего обязанности прокурора города Балаково был удовлетворён, действие статей 15, 17 приложения к Положению "О статусе депутата Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области" приостановлено.

Решением Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 21 февраля 2017 года N 3/7-93 "О внесении изменений в Положение "О статусе депутата Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области" названное положение изложено в новой редакции.

В частности, статьёй 15 Положения предусмотрены социальные гарантии депутатов Собрания Балаковского муниципального района. Согласно указанной статье лица, исполнявшие на постоянной основе в общей сложности не менее двух лет полномочия депутата представительного органа Балаковского муниципального района (Балаковского муниципального образования), сформированного в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, и в этот период достигшие пенсионного возраста или потерявшие трудоспособность, постоянно проживающие на территории Балаковского муниципального района, при выходе на пенсию в соответствии с законодательством Российской Федерации имеют право на получение меры социальной поддержки в виде ежемесячной выплаты в размере фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости, определяемом в соответствии с частью 1 статьи 16 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях".

Данное решение опубликовано 01 марта 2017 года в "Вестнике Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области" N 7 (март 2017).

Проанализировав приведённые выше нормы федерального законодательства, Устава Балаковского муниципального района Саратовской области, суд первой инстанции правильно указал на то, что оспариваемое административными истцами решение принято во исполнение положений части 8 статьи 19 Устава Балаковского муниципального района, в пределах полномочий Собрания Балаковского муниципального района, с соблюдением процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом суд правомерно исходил из того, что такая дополнительная социальная гарантия, как ежемесячная выплата в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, ни федеральным, ни региональным законодательством не предусмотрена, поэтому, исходя из объёма полномочий, предоставленных федеральным законодателем органу местного самоуправления, могла быть установлена административным ответчиком только за счёт средств бюджета муниципального района.

В связи с этим суд пришел к правильному выводу о том, что установленная решением Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 21 февраля 2017 года N 3/7-93 ежемесячная выплата в размере фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости, определяемом в соответствии с частью 1 статьи 16 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемое административными истцами решение не может рассматриваться как снижение уровня правовых гарантий, поскольку в период действия Положения "О статусе депутата Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области", утверждённого решением Собрания от 03 апреля 2006 года N 17 (в редакции решения Собрания от 30 июля 2010 года N 984), в Уставе Балаковского муниципального района, являющемся актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов и имеющем прямое действие, отсутствовали положения, предусматривающие возможность установления дополнительных социальных гарантий, связанных с прекращением полномочий депутата муниципального района.

С доводом апелляционной жалобы о том, что представительный орган местного самоуправления в развитие части 2 статьи 20, части 3 статьи 39, части 5 статьи 56 Устава Балаковского муниципального района в ранее действовавшей редакции не лишён был возможности до внесения вышеуказанных изменений в Устав самостоятельно вводить и изменять порядок и условия предоставления за счёт собственных средств лицам, исполнявшим полномочия депутатов представительного органа, дополнительного социального обеспечения в виде выплат к пенсии, согласиться нельзя, поскольку, как следует из текста указанных норм Устава, условия и гарантии депутатской деятельности могли быть установлены решением Собрания Балаковского муниципального района, только в соответствии с федеральным и региональным законами и настоящим Уставом.

Оспариваемым решением Собрания Балаковского муниципального района Саратовской области от 21 февраля 2017 года N 3/7-93 был изменён порядок и условия предоставления дополнительных социальных гарантий указанной категории граждан в соответствии с новой редакцией Устава, предусмотревшей право определять такой порядок и условия предоставления, данное решение принято также в пределах критериев, определенных частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Довод о незаконности снижения их социальных гарантий нельзя признать правомерным, поскольку предусмотренная оспариваемым положением ежемесячная выплата является дополнительным обеспечением бывших депутатов вышеназванного Собрания помимо пенсии, назначаемой на общих основаниях. Представительный орган Балаковского муниципального района вправе был в силу вышеназванных норм федерального законодательства и Устава указанного района установить единые правила о ежемесячной доплате к страховой пенсии для одной и той же категории граждан, что соответствует принципу социальной справедливости, а также принципу равенства, закреплённому в Конституции Российской Федерации. В связи с чем названный представительный орган местного самоуправления вправе был установить единый порядок и условия дополнительного обеспечения указанной категории граждан.

При рассмотрении дела судом первой инстанции не допущено нарушения или неправильного применения норм материального или норм процессуального права, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела и подтверждаются доказательствами, исследованными в судебном заседании. Оснований, предусмотренных законом, для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Саратовского областного суда от 16 мая 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Алексеева А.И., Барышевой Н.Н., Ермолаевой Н.Ф., Рогова В.И., Тимофеева В.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.