Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 сентября 2017 г. N 64-КГ17-5 Суд отменил апелляционное определение об отказе в признании незаконным решения о досрочном прекращении полномочий депутата, оставив в силе решение суда первой инстанции, поскольку возможность исполнения обязанности по представлению сведений о доходах появилась у депутата только после вступления в законную силу правового акта, определившего порядок представления таких сведений

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 сентября 2017 г. N 64-КГ17-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Чернеги А.А. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 15 сентября 2016 года по административному делу по административному исковому заявлению Чернеги А.А. о признании незаконным решения Собрания Северо-Курильского городского округа от 25 мая 2016 года N 6/25-5.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Чернега А.А. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения Собрания Северо-Курильского городского округа от 25 мая 2016 года N 6/25-5, которым досрочно прекращены его полномочия депутата Собрания Северо-Курильского городского округа, исполняющего их на непостоянной основе. Основанием для вынесения оспариваемого решения послужило невыполнение истцом обязанности по представлению сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2015 год в срок до 30 апреля 2016 года. Ссылается на то, что он не имел возможности подать декларацию в указанный срок в связи с тем, что решение представительного органа местного самоуправления, возложившее обязанность на депутатов представлять данные сведения в срок до 30 апреля, вступило в законную силу 6 мая 2016 года после его официального опубликования, а в указанный период он находился в отпуске за пределами Северо-Курильского района. Кроме того, 23 мая 2016 года он представил декларацию о доходах и расходах своих и супруги в Собрание Северо-Курильского городского округа.

Решением Северо-Курильского районного суда Сахалинской области от 9 июня 2016 года административный иск удовлетворён; решение Собрания Северо-Курильского городского округа от 25 мая 2016 года N 6/25-5 "О досрочном прекращении полномочий в связи с утратой доверия депутата Собрания Северо-Курильского городского округа V созыва Чернеги А.А." признано незаконным; на Собрание Северо-Курильского городского округа возложены обязанности: устранить допущенные нарушения и препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов Чернеги А.А. в качестве депутата Собрания Северо-Курильского городского округа, восстановить Чернегу А.А. в полномочиях депутата Собрания Северо-Курильского городского округа в течение десяти суток с момента вступления данного решения суда в законную силу, а также сообщить в суд в течение одного месяца со дня вступления данного решения суда о принятых мерах по выполнению возложенных обязанностей.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 15 сентября 2016 года решение Северо-Курильского районного суда Сахалинской области от 9 июня 2016 года отменено, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Определением судьи Сахалинского областного суда от 27 декабря 2016 года Чернеге А.А. отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе Чернега А.А. просит об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 15 сентября 2016 года.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 11 мая 2017 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 7 августа 2017 года кассационная жалоба с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия приходит к выводу о незаконности обжалуемого судебного постановления ввиду неправильного применения норм материального права.

Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Удовлетворяя административное исковое заявление Чернеги А.А., суд первой инстанции исходил из того, что истец не имел реальной возможности подать декларацию в срок до 30 апреля 2016 года в связи с тем, что решение представительного органа местного самоуправления, возложившее обязанность на депутатов представлять данные сведения в срок до 30 апреля, вступило в законную силу только 6 мая 2016 года после его официального опубликования. Учтено судом и то обстоятельство, что в указанный период истец находился в отпуске за пределами Северо-Курильского района и 23 мая 2016 года декларацию о доходах и расходах своих и супруги в Собрание Северо-Курильского городского округа он представил.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска, суд апелляционной инстанции исходил из того, что поскольку Чернега А.А., являясь депутатом представительного органа местного самоуправления, не представил в установленный срок (до 30 апреля 2016 года) сведения в отношении себя и своей супруги о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2015 год, то оспариваемое решение о досрочном прекращении его полномочий является законным. Отсутствие на муниципальном уровне правового регулирования порядка представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера не освобождает лиц, замещающих муниципальные должности, в том числе депутатов, от обязанности соблюдать требования федерального законодательства и представлять указанные сведения в порядке, определённом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Судебная коллегия считает такие выводы основанными на неправильном применении норм материального права.

Из материалов дела следует, что решением Собрания Северо-Курильского городского округа от 25 мая 2016 года N 6/25-5 досрочно прекращены полномочия в связи с утратой доверия депутата Собрания Северо-Курильского городского округа V созыва Чернеги А.А. по причине нарушения обязанности по подаче сведений о своих и супруги доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в срок, предусмотренный подпунктом "б" пункта 3 Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 559, "не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным". Данное решение вынесено в том числе на основании Порядка освобождения от должности лиц, замещающих муниципальные должности в Собрании Северо-Курильского городского округа, в связи с утратой доверия, утверждённого решением Собрания Северо-Курильского городского округа от 24 мая 2016 года N 5/23-5, согласно пунктам 2 и 5 которого такое лицо подлежит освобождению от должности в связи с утратой доверия в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 7.1, статьей 13.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". При рассмотрении вопроса об освобождении от должности в связи с утратой доверия учитываются характер совершённого указанным лицом коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение лицом других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения этим лицом своих обязанностей.

В силу положений статьи 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", этим же законом определены государственные гарантии осуществления местного самоуправления.

В соответствии с частью 7.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, иное лицо, замещающее муниципальную должность, должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

Согласно положениям статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" лица, замещающие в том числе муниципальные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Лицо, замещающее муниципальную должность, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае непредставления им сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений в порядке, предусмотренном муниципальными нормативными правовыми актами (статья 13.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции").

Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 559, утвердившим Положение о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, органам местного самоуправления при разработке и утверждении положений о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера рекомендовано руководствоваться данным указом.

Согласно пункту 3 Положения данные сведения представляются по утверждённой Президентом Российской Федерации форме справки государственными служащими, замещающими должности государственной службы (за исключением должностей государственной службы в Администрации Президента Российской Федерации), предусмотренные перечнем должностей, утверждённым Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 557, ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным.

Решением Собрания Северо-Курильского городского округа от 28 апреля 2016 года N 4/15-5 утверждено Положение о порядке представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и соблюдении запретов и ограничений лицами, замещающими муниципальные должности в Собрании Северо-Курильского городского округа (далее - Положение).

Указанные лица сведения о своих, супруги (супруга) и несовершеннолетних детей доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера представляют ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчётным финансовым годом, по форме, утверждённой Указом Президента Российской Федерации от 23 июня 2014 года N 460 (пункты 2.1 и 2.2 Положения).

В случае если лица, замещающие муниципальные должности, обнаружили, что в представленных ими сведениях не отражены или не полностью отражены какие-либо сведения или имеются ошибки, они вправе представить уточнённые сведения в течение одного месяца после 30 апреля года, следующего за отчётным годом. Сведения о своих, супруги (супруга) и несовершеннолетних детей доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера подаются заместителю председателя Собрания Северо-Курильского городского округа (пункты 2.4 и 2.5 Положения).

Таким образом, из содержания данного муниципального правового акта следует, что им предусмотрены сроки и форма представления сведений о доходах и расходах, порядок проверки достоверности и полноты таких сведений, а также права лиц, замещающих муниципальные должности, при осуществлении проверки, то есть определен порядок исполнения указанными лицами установленной федеральным законодательством обязанности.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) указанных актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан (статья 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" в целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательства при судопроизводстве разъяснил судам, что официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом (пункт 21).

Статьёй 29 Устава Северо-Курильского городского округа предусмотрено, что муниципальные нормативные правовые акты подлежат обязательному опубликованию не позднее 10 дней после их подписания и вступают в силу с даты их размещения в сети "Интернет" на официальном сайте администрации муниципального образования, если иное не оговорено самим муниципальным нормативным правовым актом, за исключением нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, в которых специально оговорено опубликование их полного текста в газете "Курильский рыбак".

Судом первой инстанции установлено и не опровергнуто судом апелляционной инстанции, что Положение, утверждённое решением Собрания Северо-Курильского городского округа от 28 апреля 2016 года N 4/15-5, опубликовано в официальном печатном издании, в котором согласно Уставу муниципального образования подлежат публикации муниципальные нормативные правовые акты Северо-Курильского городского округа, - в газете "Курильский рыбак" 6 мая 2016 года N 17, на официальном сайте в сети "Интернет" администрации городского округа размещено 11 мая 2016 года.

Чернега А.А. с 10 апреля 2016 года отсутствовал в Северо-Курильском городском округе, куда вернулся из вынужденного связанного с необходимостью лечения супруги отпуска только 15 мая 2016 года. Сведения о доходах заявитель сдал ещё до вынесения Собранием Северо-Курильского городского округа решения о досрочном прекращении его полномочий депутата в связи с утратой доверия.

Правильный анализ указанных выше правовых норм позволил суду первой инстанции прийти к обоснованному выводу о том, что возможность исполнить данную обязанность появилась у истца только после 6 мая 2016 года, то есть после вступления в законную силу муниципального правового акта - Положения, определившего порядок представления лицами, замещающими муниципальные должности, сведений о своих, супруги (супруга) и несовершеннолетних детей доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Федеральным законодательством, законодательством Сахалинской области, а в равной степени и муниципальными правовыми актами данный порядок до утверждения и вступления в силу Положения не был регламентирован, не определён был и орган (должностное лицо), уполномоченный на приём таких сведений, относящихся к информации ограниченного доступа.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о наличии правовых оснований для удовлетворения административного иска Чернеги А.А. и восстановления нарушенных прав является правильным. Оснований для несогласия с таким выводом суда у суда апелляционной инстанции не имелось.

При таких данных применительно к положениям статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации имеются основания полагать, что суд апелляционной инстанции, отказывая Чернеге А.А. в удовлетворении административного искового заявления, допустил существенные нарушения норм материального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 15 сентября 2016 года отменить, решение Северо-Курильского районного суда Сахалинской области от 9 июня 2016 года оставить в силе.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Горчакова Е.В.