Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 сентября 2017 г. N 93-АПГ17-3 Решение суда о частичном удовлетворении иска об оспаривании подпункта 1.4.3 пункта 1.4 раздела 1 и подпункта 3.2.3 пункта 3.2 раздела 3 Административного регламента исполнения министерством дорожного хозяйства, транспорта и связи Магаданской области государственной функции по осуществлению регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси, утв. приказом департамента дорожного хозяйства и транспорта администрации Магаданской области от 3 февраля 2014 г. N 6/2, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 сентября 2017 г. N 93-АПГ17-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.

рассмотрела административное дело по апелляционной жалобе министерства дорожного хозяйства, транспорта и связи Магаданской области на решение Магаданского областного суда от 28 апреля 2017 года, которым частично удовлетворен административный иск прокурора Магаданской области об оспаривании подпункта 1.4.3 пункта 1.4 раздела 1 и подпункта 3.2.3 пункта 3.2 раздела 3 административного регламента исполнения министерством дорожного хозяйства, транспорта и связи Магаданской области государственной функции по осуществлению регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси, утвержденного приказом департамента дорожного хозяйства и транспорта администрации Магаданской области от 3 февраля 2014 года N 6/2.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

3 февраля 2014 года министерством дорожного хозяйства, транспорта и связи Магаданской области издан приказ N 6/2, которым утвержден административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси министерством дорожного хозяйства, транспорта и связи Магаданской области.

Пунктом 1.4 раздела 1 оспариваемого административного регламента определены права и обязанности должностных лиц министерства по осуществлению регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.

Согласно подпункту 1.4.3 пункта 1.4 раздела 1 данного административного регламента (в редакции приказа министерства дорожного хозяйства, транспорта и связи Магаданской области от 16 января 2017 года N 13) при проведении проверки должностные лица министерства не вправе:

1) проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям министерства, от имени которых действуют эти должностные лица;

2) проверять выполнение требований, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР, а также выполнение требований нормативных документов, обязательность применения которых не предусмотрена законодательством Российской Федерации;

3) проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, не опубликованными в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

4) осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному подпунктом "б" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";

5) распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

6) превышать установленные сроки проведения проверки;

7) осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю;

8) требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя представления документов и (или) информации, включая разрешительные документы, имеющиеся в распоряжении иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, включенные в Перечень документов и (или) информации, запрашиваемых и получаемых в рамках межведомственного информационного взаимодействия органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля (надзора) при организации и проведении проверок от иных государственных органов, органов местного самоуправления либо организаций, в распоряжении которых находятся эти документы и (или) информация, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2016 года N 724-р;

9) требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя представления информации, которая была представлена ранее в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и (или) находится в государственных или муниципальных информационных системах, реестрах и регистрах.

Пунктом 3.2 раздела 3 оспариваемого нормативного правового акта регламентирована административная процедура "проведение плановой проверки".

Согласно подпункту подпункта 3.2.3 пункта 3.2 раздела 3 оспариваемого административного регламента (в редакции приказа министерства дорожного хозяйства, транспорта и связи Магаданской области от 16 января 2017 года N 13) проверка проводится на основании приказа министерства. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами министерства, которые указаны в приказе о проведении проверки.

В приказе о проведении проверки указываются:

- наименование органа государственного контроля (надзора), а также вид (виды) государственного контроля (надзора);

- наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места фактического осуществления деятельности индивидуальными предпринимателями;

- цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;

- правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования;

- сроки проведения и перечень мероприятий, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;

- наименование настоящего регламента;

- перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;

- даты начала и окончания проведения проверки;

- иные сведения, если это предусмотрено типовой формой приказа руководителя органа государственного контроля (надзора).

Заверенная печатью копия приказа вручается под роспись должностными лицами министерства, проводящими проверку, руководителю, иному должностному лицу, индивидуальному предпринимателю или уполномоченному представителю субъекта проверки одновременно с предъявлением служебных удостоверений. По требованию субъекта проверки должностные лица министерства обязаны представить информацию о департаменте в целях подтверждения своих полномочий.

24 марта 2017 года прокурор Магаданской области обратился в Магаданский областной суд с административным исковым заявлением о признании подпункта 1.4.3 пункта 1.4 раздела 1 и подпункта 3.2.3 пункта 3.2 раздела 3 оспариваемого административного регламента недействующими со дня вступления решения суда об этом в законную силу.

Подпункт 1.4.3 пункта 1.4 раздела 1 данного административного регламента прокурор просил признать недействующим в части отсутствия в нем запрета требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов, отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными техническими документами и правилами и методами исследований, испытаний, измерений.

Подпункт 3.2.3 пункта 3.2 раздела 3 оспариваемого административного регламента прокурор просил признать недействующим в части отсутствия в нем положения о необходимости указания в приказе о проведении проверки подлежащих проверке обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в том числе реквизитов проверочного листа (списка контрольных вопросов), если при проведении плановой проверки должен быть использован проверочный лист (список контрольных вопросов).

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на противоречие подпункта 1.4.3 пункта 1.4 раздела 1 названного административного регламента в оспариваемой части пунктам 3 и 4 статьи 15 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", поскольку в данном подпункте перечислены не все ограничения, установленные пунктами 3 и 4 статьи 15 названного федерального закона.

В связи с тем, что в подпункте 3.2.3 пункта 3.2 раздела 3 оспариваемого административного регламента приведены не все сведения, подлежащие указанию в приказе о проведении проверки в соответствии с пунктом 5.1 части 2 статьи 14 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", административный истец полагал данный подпункт в оспариваемой части противоречащим пункту 5.1 части 2 статьи 14 названного федерального закона.

Решением Магаданского областного суда от 28 апреля 2017 года административный иск прокурора Магаданской области удовлетворен частично: подпункт 1.4.3 пункта 1.4 раздела 1 оспариваемого административного регламента в оспариваемой части признан недействующим со дня вступления решения суда об этом в законную силу, в удовлетворении административного иска в остальной части отказано.

В апелляционной жалобе министерство дорожного хозяйства, транспорта и связи Магаданской области просит решение суда в части удовлетворения административного иска отменить и принять по административному делу в этой части новое решение.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором Магаданской области и Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Магаданской области и Чукотскому автономному округу представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, а также письменное заключение прокурора Генеральной прокуратуры Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Согласно подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в том числе, решение вопросов осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.

Частью 18 статьи 9 Федерального закона от 21 апреля 2011 года N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено, что порядок осуществления регионального государственного контроля за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, предусмотренных частями 1.4 и 16 настоящей статьи, а также правилами перевозок пассажиров и багажа легковым такси, определяется законом субъекта Российской Федерации.

Законом Магаданской области от 20 июля 2011 года N 1413-ОЗ "О реализации статьи 9 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в части осуществления контроля за обеспечением безопасности пассажиров легкового такси" осуществление регионального государственного контроля по указанному предмету отнесено к компетенции уполномоченного правительством Магаданской области органа исполнительной власти Магаданской области.

Таким уполномоченным органом на дату утверждения оспариваемого административного регламента являлось министерство дорожного хозяйства, транспорта и связи Магаданской области согласно пункту 3.20.7 Положения о министерстве дорожного хозяйства, транспорта и связи Магаданской области, утвержденного постановлением правительства Магаданской области от 9 января 2014 года N 4-пп. Из пункта 1.1. этого же Положения следует, что министерство является правопреемником департамента дорожного хозяйства и транспорта администрации Магаданской области, реорганизованного путем присоединения к нему департамента информационных технологий администрации Магаданской области.

В настоящее время министерство дорожного хозяйства, транспорта и связи Магаданской области осуществляет указанные полномочия в соответствии с пунктом 3.20.7 Положения о нем, утвержденного постановлением правительства Магаданской области от 16 марта 2017 года N 187-пп.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 5 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный надзор, относятся разработка административных регламентов осуществления регионального государственного надзора в соответствующих сферах деятельности.

С учетом приведенных положений является правильным вывод суда первой инстанции о соблюдении органом государственной власти субъекта Российской Федерации компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта.

Проанализировав положения Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций в Магаданской области, утвержденного постановлением правительства Магаданской области от 31 июля 2014 года N 627-пп, исследовав материалы административного дела, содержащие сведения о публикации оспариваемого административного регламента, суд первой инстанции правомерно посчитал соблюденными при его утверждении требования законодательства, предъявляемые к форме, процедуре принятия и введения в действие данного нормативного правового акта.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующим в части подпункта 3.2.3 пункта 3.2 раздела 3 оспариваемого административного регламента, суд первой инстанции, установив, что в данном подпункте содержится указание на то, что в приказе о проведении проверки указываются подлежащие проверке обязательные требования, в то же время требования муниципальных правовых актов и реквизиты проверочного листа (списка контрольных вопросов) не подлежат указанию в приказе, пришел к выводу о соответствии данного подпункта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Вывод суда первой инстанции основан на правильном применении положений частей 1 и 2 статьи 8.1, частей 11.1-11.5 статьи 9, пункта 5.1 части 2 статьи 14 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Перечня видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 года N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", Положения о министерстве дорожного хозяйства, транспорта и связи Магаданской области и не оспаривается.

Оценивая доводы административного истца о несоответствии подпункта 1.4.3 пункта 1.4 раздела 1 оспариваемого административного регламента пунктам 3 и 4 статьи 15 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", суд первой инстанции правильно руководствовался подпунктом "д" пункта 2.3 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций в Магаданской области и подпунктом "д" пункта 13 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года N 373, согласно которым раздел административного регламента, касающийся общих положений, состоит, в том числе, из подраздела о правах и обязанностях должностных лиц при осуществлении государственного контроля.

Сопоставив содержание подпункта 1.4.3 пункта 1.4 раздела 1 оспариваемого административного регламента и пунктов 3 и 4 статьи 15 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", суд первой инстанции правомерно констатировал отсутствие в оспариваемом подпункте положений об ограничениях при проведении проверки, содержащихся в названных пунктах статьи 15 федерального закона.

В частности, оспариваемый подпункт не содержит указания на то, что при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля не вправе требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов, а также отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными техническими документами и правилами и методами исследований, испытаний, измерений.

В этой связи вывод суда первой инстанции о несоответствии содержания оспариваемого положения названным требованиям федерального законодательства, которое может привести к ограничениям в части реализации прав и законных интересов индивидуальных предпринимателей и юридических лиц при проведении проверок, является обоснованным.

Вопреки доводам апелляционной жалобы министерства дорожного хозяйства, транспорта и связи Магаданской области в решении суда дана оценка доводам административного ответчика о закреплении в подпункте 3.2.7 пункта 3.2 раздела 3 оспариваемого административного регламента ограничений по истребованию при проведении проверки сведений и документов, не относящихся к предмету проверки. Суд первой инстанции правомерно указал, что данное обстоятельство не свидетельствует о том, что права должностных лиц ограничены при осуществлении всех административных процедур, с учетом регулирования нормами подпунктов 3.2.5-3.2.11 пункта 3.2 раздела 3 оспариваемого административного регламента проведения лишь плановых документарных проверок. При этом исключительность случаев проведения такой административной процедуры как выездная проверка, на что также имеется ссылка в апелляционной жалобе, правового значения не имеет. В то же время предметом выездной проверки являются, в числе прочего, содержащиеся в документах субъекта проверки сведения, на что прямо указано в подпункте 3.2.13 оспариваемого административного регламента.

Довод апелляционной жалобы о том, что региональный государственный контроль в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси не предусматривает отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, в связи с чем отсутствовала необходимость внесения соответствующих ограничений по отбору таких образцов и проб в оспариваемый административный регламент, также являлся предметом оценки суда первой инстанции и обоснованно отклонен судом.

Согласно пунктам 5 и 6 статьи 2 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" под проверкой понимается совокупность проводимых органом государственного контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю, к числу которых отнесены и действия должностных лиц органа государственного контроля по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний.

Положения федерального и регионального законодательства не содержат норм, исключающих возможность отбора образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний в рамках осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси, а, следовательно, осуществление таких мероприятий по контролю в рассматриваемом случае допустимо.

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что перечень, содержащийся в подпункте 3.2.16 пункта 3.2 раздела 3 оспариваемого административного регламента, является закрытым, не опровергают правильные выводы суда первой инстанции, поскольку указанным подпунктом определен предмет проверки, а не мероприятия по контролю, которые могут осуществляться при ее проведении.

Таким образом, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, основания для отмены данного решения суда по доводам апелляционной жалобы министерства дорожного хозяйства, транспорта и связи Магаданской области отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Магаданского областного суда от 28 апреля 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу министерства дорожного хозяйства, транспорта и связи Магаданской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Корчашкина Т.Е.