Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 октября 2017 г. N 44-АПГ17-14 Решение суда об отказе в удовлетворении иска о признании не действующим в части приложения к решению Соликамской городской Думы от 27 июля 2016 г. N 1076 "Об утверждении Положения об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок на территории Соликамского городского округа" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 октября 2017 г. N 44-АПГ17-14

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску общества с ограниченной ответственностью "Горавтотранс" (далее - ООО "Горавтотранс") о признании недействующим в части приложения к решению Соликамской городской Думы от 27 июля 2016 г. N 1076 "Об утверждении Положения об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок на территории Соликамского городского округа" по апелляционной жалобе административного истца на решение Пермского краевого суда от 14 июня 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя ООО "Горавтотранс" Масленникова Д.В., поддержавшего доводы жалобы, возражения представителя администрации города Соликамска Новосельцева С.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гашуниной Н.А. о законности судебного решения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Соликамской городской Думы от 27 июля 2016 г. N 1076, вступившим в силу со дня официального опубликования 6 августа 2016 г. в печатном издании "Соликамский рабочий", N 59, утверждено Положение об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок на территории Соликамского городского округа (далее - Положение).

Пунктом 1.5 Положения предусмотрено, что маршруты регулярного сообщения, установленные главой города Соликамска до вступления в силу названного Положения и включённые в реестр маршрутов регулярного сообщения в границах Соликамского городского округа, размещённый на официальном сайте администрации города Соликамска на 11 января 2016 г., относятся к муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

Пунктами 2.1.2 и 2.1.3 Положения в полномочия Соликамской городской Думы в сфере организации регулярных перевозок включено решение иных вопросов в сфере организации регулярных перевозок, отнесённых действующим законодательством Российской Федерации и Уставом Соликамского городского округа к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления (пункт 2.1.2); утверждение методики формирования тарифов и тарифов на услуги по регулярной перевозке (пункт 2.1.3).

ООО "Горавтотранс" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведённых правовых норм с момента вступления решения суда в законную силу ввиду противоречия имеющему большую силу законодательству.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что им в соответствии с лицензией в пределах Соликамского городского округа осуществляются регулярные перевозки пассажиров по муниципальным маршрутам по нерегулируемым тарифам, то есть перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиком, которые не оплачиваются за счёт бюджетных средств, и пассажирам на этих маршрутах не предоставляется каких-либо льгот по оплате проезда.

По мнению административного истца, данное обстоятельство являлось препятствием для изменения вида регулярных перевозок, осуществляемого им с момента вступления в силу Положения, поскольку в силу прямого указания, содержащегося в части 2 статьи 18 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ), о том, что уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, установившие муниципальный маршрут регулярных перевозок, межмуниципальный маршрут регулярных перевозок или смежный межрегиональный маршрут регулярных перевозок, в отношении которых принято решение об изменении вида регулярных перевозок, обязаны уведомить об этом решении юридическое лицо, индивидуального предпринимателя, уполномоченного участника договора простого товарищества, осуществляющих регулярные перевозки по соответствующему маршруту, не позднее ста восьмидесяти дней до дня вступления указанного решения в силу.

Между тем уведомление об изменении вида регулярных пассажирских перевозок в адрес административного истца не направлялось.

Кроме того, административный истец считает, что правовые нормы пунктов 2.1.2 и 2.1.3 Положения, определяющие полномочия представительного органа местного самоуправления, не соответствуют предписаниям пункта 17 части 1 статьи 3 Федерального закона N 220-ФЗ, содержащего понятие регулярные перевозки по регулируемым тарифам, так как деятельность по установлению предельного размера тарифа не тождественна деятельности по установлению тарифа, следовательно, на административного ответчика полномочия по изменению маршрутов регулярных пассажирских перевозок возложены незаконно, так как данный вопрос относится к компетенции исполнительных органов местного самоуправления, а не законодательных (представительных) органов.

Решением Пермского краевого суда от 14 июня 2017 г. в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Горавтотранс" ставится вопрос об отмене судебного акта ввиду неправильного применения норм материального права, нарушения норм процессуального права и вынесении нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, администрацией города Соликамска Пермского края и Соликамской городской Думой Пермского края представлены возражения.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для её удовлетворения.

На федеральном уровне отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок, регулируются Федеральным законом N 220-ФЗ.

Законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, поименованного Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации (часть 1 статьи 2 Федерального закона N 220-ФЗ).

Федеральный законодатель предусмотрел, что отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными выше, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а не урегулированные ни федеральным, ни региональным законодательством - муниципальными нормативными правовыми актами (части 2 и 3 этой же статьи).

В силу части 10 статьи 39 Федерального закона N 220-ФЗ в течение ста восьмидесяти дней со дня официального опубликования названного Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления приводят законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты в соответствие с положениями поименованного закона. До приведения в соответствие с положениями упомянутого Федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты действуют в части, не противоречащей указанному Федеральному закону.

Федеральный закон N 220-ФЗ предусматривает два вида регулярных перевозок: по регулируемым тарифам, то есть регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утверждённых в установленном порядке, и по нерегулируемым тарифам - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиком (пункт 16 части 1 статьи 3).

Согласно части 9 статьи 39 приведённого выше закона регулярные перевозки, частично или полностью оплачиваемые за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, осуществляются в порядке, действовавшем до дня официального опубликования этого закона, в течение срока, по окончании которого в соответствии с графиком, предусмотренным документом планирования регулярных перевозок, в отношении данных перевозок должен быть заключён государственный или муниципальный контракт.

На территории Пермского края вопросы транспортного обслуживания населения регулируются Законом Пермского края от 12 октября 2006 г. N 19-КЗ "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края" (далее - Закон Пермского края N 19-КЗ), которым предусмотрено, что транспортное обслуживание населения осуществляется в том числе в соответствии муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах их полномочий (статья 1), которые создают условия для предоставления транспортных услуг населению и организуют транспортное обслуживание населения в границах муниципальных образований в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации и Пермского края (часть 4 статьи 4).

Приведённые федеральные и региональные законоположения в их системном единстве подтверждают правильность вывода суда первой инстанции о наличии у органов местного самоуправления полномочий по правовому регулированию вопросов организации транспортного обслуживания населения на территории своего муниципального образования.

Суд первой инстанции, проанализировав муниципальные правовые акты, подробно изложенные в судебном решении, а также учитывая предписания Федерального закона N 220-ФЗ и Закона Пермского края N 19-КЗ, обоснованно признал несостоятельным утверждение административного истца об отсутствии у представительного органа местного самоуправления права решать вопросы в сфере организации регулярных перевозок, отнесённых действующим законодательством Российской Федерации и Уставом Соликамского городского округа к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления, а также утверждать методику формирования тарифов и тарифы на услуги по регулярной перевозке.

Как следует из содержания части 1 статьи 15 Федерального закона N 220-ФЗ регулируемые тарифы на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации, если иное не установлено законом данного субъекта Российской Федерации.

Законом Пермского края N 20-КЗ "О передаче органам местного самоуправления Пермского края государственных полномочий по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок" органам местного самоуправления городских округов на неограниченный срок переданы полномочия по регулированию тарифов на перевозки по маршрутам регулярных перевозок в границах городских округов (статья 3).

Таким образом, утверждение методики формирования тарифов и тарифов на услуги по регулярным перевозкам, как составная часть деятельности по регулированию тарифов на регулярные перевозки пассажиров, правомерно отнесены к компетенции Соликамской городской Думы.

С учётом изложенного суд правильно констатировал соответствие имеющему большую юридическую силу законодательству оспариваемых пунктов 2.1.2 и 2.1.3 Положения.

Поскольку ни на федеральном, ни на региональном уровне вопросы утверждения методики формирования тарифов и тарифов на услуги по регулярной перевозке не урегулированы, Соликамская городская Дума имела полномочие принять муниципальный нормативный правовой акт, отдельные положения которого оспариваются административным истцом.

Правильно суд первой инстанции признал ошибочной позицию административного истца о несоответствии пункта 1.5 Положения требованиям имеющих большую юридическую силу нормативных правовых актов, обоснованно исходил из того, что оспариваемой правовой нормой вид перевозок, осуществляемых административным истцом, не изменён, поскольку в ходе рассмотрения дела факт осуществления административным истцом регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам не нашёл своего подтверждения.

Вывод суда согласуется с федеральным правовым регулированием и муниципальными нормативными правовыми актами, соответствует материалам дела.

До введения в действие Федерального закона N 220-ФЗ на территории муниципального образования действовало Положение об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярного сообщения в границах Соликамского городского округа, утверждённое решением Соликамской городской Думы от 29 октября 2008 г. N 487, обязательное для всех лиц, осуществляющих деятельность, связанную с перевозкой пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на территории муниципального образования (пункт 1.1).

Так, согласно абзацу двенадцатому второго раздела приведённого выше муниципального нормативного правового акта перевозки автомобильным транспортом общего пользования - это перевозки пассажиров, выполняемые на основании публичного договора с применением регулируемых тарифов и с предоставлением всех видов льгот по оплате проезда.

К регулярным перевозкам и к регулярным маршрутным перевозкам относятся перевозки автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярного сообщения с определённой периодичностью согласно установленному расписанию движения и регулярные перевозки пассажиров, предусматривающие посадку и высадку пассажиров на остановочных пунктах маршрута регулярного сообщения соответственно (абзацы пятнадцатый и шестнадцатый названного раздела).

Решением Соликамской городской Думы от 25 марта 2009 г. N 563 утверждено Положение о регулировании тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок на территории Соликамского городского округа, которое действует и в настоящее время в редакции от 23 ноября 2016 г. N 39.

Пункт 3.16 Положения с момента его принятия и по настоящее время утверждение (изменение) тарифов относит к полномочиям Соликамской городской Думы, пункт 5.10 этого же положения, редакция которого не изменялась, обязывает применять утверждённые тарифы всеми перевозчиками, осуществляющими перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом в границах Соликамского городского округа.

Постановлением главы города Соликамска от 25 декабря 2009 г. N 2135 утверждён Порядок предоставления субсидий транспортным организациям на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и Пермского края, пунктом 4 которого закреплено право на получение субсидии всеми транспортными организациями, подавшими соответствующее заявление.

Реестр маршрутов регулярного сообщения в границах Соликамского городского округа ведётся с 2004 г., утверждается постановлением главы муниципального образования (постановление от 24 декабря 2004 г., постановление от 10 декабря 2008 г. N 1967), в который включены маршруты, осуществляемые административным истцом.

Судом также установлено, что ООО "Горавтотранс" осуществляло регулярные перевозки пассажиров по муниципальным маршрутам по регулируемым тарифам, установленным решением Соликамской городской Думы (в том числе от 26 июня 2013 г. N 469, от 29 октября 2014 г. N 752) на основании договоров, заключённых с городской администрацией (от 20 декабря 2011 г., от 30 декабря 2015 г.), предусматривающих обязанность соблюдать установленные тарифы на перевозки, осуществлять перевозку льготных категорий пассажиров и пассажиров, имеющих социальные проездные документы, а также право на компенсацию убытков, причинённых перевозчику в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров за счёт средств, выделенных на эти цели из федерального и регионального бюджетов (пункты 3.1.8, 3.1.9 и 4.3 договоров N 14 от 20 декабря 2011 г. и N 11 от 30 декабря 2015 г.).

При таком положении, принимая во внимание непредоставление административным истцом доказательств осуществления коммерческих перевозок, суд пришёл к верному выводу о соответствии пункта 1.5 Положения требованиям законодательства, и об отсутствии противоречий со статьёй 18 Федерального закона N 220-ФЗ, обоснованно признав несостоятельным утверждение административного истца о том, что у Соликамской городской Думы не имеется полномочий на принятие этого пункта, поскольку оспариваемой нормой маршруты регулярных пассажирских перевозок не изменены.

Доводы апелляционной жалобы, основанные на неверном толковании норм материального и процессуального права, не опровергают выводов суда первой инстанции и не влекут отмену судебного акта.

Процессуальных нарушений, являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, судом не допущено.

На основании изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 14 июня 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Горавтотранс" - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.